Новая страница 1

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РБД:

Цацулина Екатерина Игоревна

Производство по делам об оспаривании

ненормативных актов и действий

(бездействия) налоговых органов в

арбитражных судах первой инстанции

автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид.

наук

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук

Специальность 12.00.15

Саратов - 2005

РБД, 2006 (электронный текст)

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях реформирования российской судебной и налоговой систем особого внимания заслуживает производство, осуществляемое арбитражными судами по спорам с участием налоговых органов.

С момента введения в действие части первой НК РФ прошло более четырех лет. Однако российское налоговое законодательство, как сравнительно молодая отрасль законодательства, «грешит» высокой степенью коллизионности, наличием пробелов, нечеткостью формулировок, нарушением правил юридической техники, что неизбежно порождает различное толкование одной и той же нормы налогоплательщиками и налоговыми органами, влечет явные ошибки при применении налоговых норм.

К сожалению, в деятельности налоговых органов сохраняется и ярко выраженная фискальная тенденция. Применение налогоплательщиком оптимизационных схем с целью уменьшения суммы налогов, уплачиваемых в бюджет, также не вызывает одобрения со стороны контролирующих органов и порождает конфликтные ситуации. Эти обстоятельства, по мнению многих исследователей, служат причинами возникновения налоговых споров, являющихся по своей природе делами, возникающими из публично-правовых отношений. Зачастую граждане-предприниматели и юридические лица прибегают к судебной защите, как гарантированной ст.46 Конституции наиболее эффективной и наивысшей форме защиты их прав и охраняемых законом интересов.

В последние годы наблюдается устойчивая тенденция к увеличению количества налоговых споров, передаваемых налогоплательщиками на разрешение судебным органам. Так, в 2002 г. арбитражными судами Российской Федерации рассмотрено 24648 требования о признании недействительными ненормативных актов налоговых органов, в 2003 г. количество таких дел увеличилось до 33756, в то время как аналогичные показатели составляли соответственно в 1999 г. - 8825, в 2000 г. - 13159, в 2001 - 21622¹. Такая статистика объективно свидетельствует о доверии

налогоплательщиков к судебной системе, поскольку именно «в суде налогоплательщик и налоговый орган становятся равноправными участниками арбитражного судопроизводства, осуществляемого на основе состязательности и равенства сторон» (Л.А Баталова, А.П. Вершинин).

] См.: Судебно-арбитражная статистика. О рассмотренных спорах с участием налоговых органов в 1999 - 2003 годах//Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. № 4. С.ЗЗ.

Материально-правовая специфика дел об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов, особый характер этих дел, неизбежно влечет появление процессуальных особенностей их судебного разрешения. До введения в действие Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 г. производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в том числе и налоговых правоотношений, осуществлялось в рамках искового производства без учета их процессуальной специфики. В настоящее время производство по делам об оспаривании ненормативных актов, решений и действий государственных органов и должностных лиц регламентируется специальными нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ в рамках административного судопроизводства. Такой законодательный шаг в целом отвечает потребностям современного судопроизводства.

Однако двухлетняя практика применения Кодекса показала, что новеллы главы 24 так и не смогли разрешить всех теоретически и практически значимых вопросов судебного разрешения налоговых споров. Кроме того, отказ от иска как средства защиты прав налогоплательщиков привел к ряду процессуальных проблем и отсутствию единообразия в практике арбитражных судов различных федеральных округов. Это снижает эффективность судебной защиты прав и интересов налогоплательщиков (налоговых агентов), а в отдельных случаях ущемляет и бюджетные интересы государства. Следовательно, требуется дальнейшее совершенствование процессуального порядка рассмотрения и разрешения налоговых споров.

В литературе недостаточно исследованы процессуальные аспекты дел об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов. Проблемам правовой природы мер обеспечения по налоговым спорам, а также срокам для обращения налогоплательщиков в арбитражный суд и вовсе не уделялось внимания. Отдельные вопросы освещены в работах А.П. Вершинина и Л.А. Баталовой, Г.В. Петровой, И.В. Цветкова диссертационных исследованиях А.А. Остроумова, Ю.М. Савченко. Однако ни одна из этих работ, на наш взгляд, не содержит всеобъемлющего решения теоретических и практических проблем производства по делам, возникающим из налоговых правоотношений.

В частности, дискуссионными остаются вопросы о правовой природе дел об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов, о целесообразности использования иска как средства защиты прав налогоплательщиков в арбитражном суде, о том, какие конкретно действия и акты налоговых органов являются предметом оспаривания, о статусе лиц, участвующих в деле, и их распорядительных полномочиях, о распределении бремени доказывания между сторонами налогового спора, о роли арбитражного суда в процессе доказывания и его полномочиях при вынесении решения. Кроме того, отдельные положения вышеуказанных исследований

утратили свою актуальность в связи с принятием нового Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 года.

Диссертационные исследования Е.В. Каган и Ю.А. Артемьевой, хотя и проведены с учетом новелл Арбитражного процессуального кодекса РФ, однако в них проанализированы лишь отдельные аспекты производства по делам, возникающим из налоговых правоотношений.

Рассмотренные выше обстоятельства обуславливают актуальность исследования процессуальной формы разрешения споров о признании недействительными ненормативных актов и незаконными действий налоговых органов.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Целью данного исследования является установление процессуальных особенностей дел об оспаривании всех категорий ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах, выработка научно-обоснованных рекомендаций, направленных на устранение пробелов и противоречий законодательства, регулирующего производство по этой категории дел, а также теоретическая разработка проблем достижения баланса частных и государственных интересов при разрешении и рассмотрении налоговых споров.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

1) исследовать природу производства по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов;

2)оценить возможность применения административного иска в качестве средства защиты прав и интересов налогоплательщиков (налоговых агентов) в арбитражных судах;

3) проанализировать природу срока для обращения налогоплательщиков (налоговых агентов) в арбитражный суд и последствия его пропуска;

4)определить характер приостановления оспариваемого акта налогового органа как обеспечительной меры;

5)установить состав лиц, участвующих в исследуемой категории дел; установить особенности реализации принципа диспозитивности и осуществления участниками налогового спора их процессуальных прав;

6) выявить процессуальные особенности дел об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов, проявляющиеся в стадии подготовки дела и в процессе судебного разбирательства;

7)проанализировать полномочия арбитражного суда при вынесении решений по исследуемой категории дел, осветить некоторые аспекты судебного усмотрения;

8)подготовить и внести предложения по совершенствованию арбитражного процессуального и налогового законодательства.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе производства по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой инстанции.

Предмет исследования. Предметом настоящего диссертационного исследования является анализ основных положений теории производства по делам об оспаривании ненормативных актов и действий государственных органов, а также российского налогового и арбитражного процессуального законодательства и практики его применения при производстве по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в первой инстанции арбитражных судов.

Теоретическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили работы, как непосредственно посвященные процессуальным проблемам рассмотрения налоговых споров, так и работы общетеоретического характера по вопросам административного и налогового права, гражданского и арбитражного процесса. В частности, автором изучены работы С.С. Алексеева, С.Н. Абрамова, А.В. Абсалямова, М.Г. Авдюкова, А.И. Бабкина, Д.Н. Бахраха, Н.В. Березиной, А.Т. Боннера, А.В. Брызгалина, Л.А. Баталовой, А.П. Вершинина, М.А. Викут, Д.В. Винницкого, В.В. Витрянского, С.А. Герасименко, Л.А. Грось, М.А. Гурвича, А.А. Добровольского, П.Ф.Елисейкина, В.М. Жуйкова, И.М. Зайцева, Н.Б. Зейдера, М.В. Карасевой, В.Т. Квиткина, А.Ф. Клейнмана, СВ. Курылева, Э.Н. Нагорной, Г.Л. Осокиной, И.В. Пановой, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, Ю.А. Поповой, И.М. Пятилетова, И.В. Решетниковой, Н.Г. Салищевой, С.Л. Симонян, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.А. Треушникова, Л.В. Тумановой, Д.А. Фурсова, Н.Ю. Хаманевой, Н.И. Химичевой, И.В. Цветкова, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота, М.С. Шакарян, В.М. Шерстюка, В.Н. Щеглова, Д.М. Щекина, В.В. Яркова и других ученых.

При подготовке диссертационного исследования использовались также труды молодых ученых Е.В. Кагана, А.А. Остроумова, Ю.М. Савченко, специально посвященные процессуальным особенностям рассмотрения дел, возникающих из налоговых правоотношений.

Методологическая основа исследования. Методология диссертационного исследования характеризуется использованием общенаучного, формальнологического, сравнительно-правового, технико-юридического и других методов.

Нормативная и эмпирическая основа исследования. Нормативную основу исследования составило российское конституционное, арбитражное

процессуальное и налоговое законодательство. Автором изучены и оценены судебные акты Конституционного Суда РФ, руководящие разъяснения Пленумов Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда РФ. Эмпирической основой исследования послужила опубликованная судебная практика Высшего Арбитражного Суда РФ, Федеральных судов Поволжского, Северо-Западного, Восточно-Сибирского, Центрального округов, а также данные, полученные автором в результате изучения практики Арбитражного суда Саратовской области за период с 1999 по 2003 г.г. Кроме того, автор использовал собственный опыт работы в качестве представителя налогового органа в арбитражном суде.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые с момента введения в действие Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 г. проанализированы процессуальные аспекты производства по делам об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов в арбитражном суде первой инстанции.

В ходе работы автором получены следующие результаты, подтверждающие новизну исследования и выносимые на защиту.

1. Диссертант обосновывает положение о том, что дела об оспаривании
ненормативных     актов     и    действий     (бездействия)     налоговых    органов
существенно отличаются не только от гражданско-правовых споров, но и от
других дел, возникающих из публично-правовых отношений, поскольку имеют
ярко выраженный имущественный характер. Автор пришел к выводу, что эта
особенность    дел    об    оспаривании    ненормативных    актов    и    действий
(бездействия)        налоговых        органов        предопределяет        использование
процессуальных средств и институтов искового производства, не характерных
для иных публично-правовых споров (предъявление встречных требований,
уменьшение   или   увеличение   размера   заявленных   требований,    встречное
обеспечение требований и т.п.).

Следовательно, неисковое средство возбуждения дел об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов, закрепленное Арбитражным процессуальным кодексом РФ 2002 г., вступило в противоречие с внутренним «спорным» содержанием этой категории дел. По мнению диссертанта, в качестве средства судебной защиты прав и законных интересов налогоплательщиков (налоговых агентов) следует законодательно закрепить «административный иск».

2. Срок, в течение которого может быть подано заявление о признании
недействительным     ненормативного     акта     или     незаконными     действий
(бездействия)   налоговых органов,   имеет материально-правовой   характер   и
сходен    со    сроком        исковой    давности.    Пропуск    налогоплательщиком

(налоговым агентом) соответствующего срока является основанием к отказу в удовлетворении требований, а не основанием к возвращению заявления или к прекращению производства по делу. В отличие от исковой давности указанный срок применяется арбитражным судом без заявления лица, участвующего в деле, и может быть восстановлен. Рассматриваемый срок должен быть закреплен нормой п. 2 ст. 138 Налогового кодекса РФ, что соответствует его материально-правовой природе.

3.     Приостановление оспариваемого акта представляет собой специальную
меру обеспечения и должно осуществляться по общим правилам главы 8 АПК
РФ, кроме норм о предварительных обеспечительных мерах и возмещении
убытков, причиненных таким обеспечением. Поскольку приостановление акта
препятствует    любым    действиям    налогового    органа,    направленным    на
реализацию   этого   акта,   то   применение   в   налоговых   спорах   иных   мер
обеспечения нецелесообразно. В целях комплексной защиты имущественных
прав и интересов налогоплательщика и государства следует законодательно
установить порядок встречного обеспечения взыскания налогов, если заявитель
ходатайствует   о    приостановлении    обжалуемого    акта   налогового    органа.
Встречное    обеспечение    должно    выражаться    в    запрещении    передавать,
продавать    или    иным    образом    отчуждать    имущество,     принадлежащее
налогоплательщику, на которое может быть обращено взыскание налогов в
соответствии с оспариваемым ненормативным актом.

4.     Налоговый   орган   и   налогоплательщик   (налоговый   агент),   как лица,
участвующие в деле,   обладают статусом сторон.   Их статусу равноправных
участников     процесса    соответствуют    термины     «истец»     и     «ответчик».
Проанализировав законодательство и судебную практику, диссертант пришел к
выводу,   что ответчиком по делам о признании недействительными любых
ненормативных актов, а также незаконными любых действий (бездействия)
является   не   должностное   лицо   (руководитель,   заместитель   руководителя
налогового   органа   или   налоговый   инспектор),   а сам      налоговый   орган.
Диссертант предложил внести изменения в ст. 137,   138 НК РФ, исключив
должностных лиц   налоговых   органов,   из   числа лиц,   чьи   действия   или
бездействие могут быть оспорены.

5.     По делам о возврате из бюджета излишне уплаченных или излишне
взысканных    налогов    следует    привлекать    к    участию    в    деле    органы
федерального    казначейства    в    качестве    третьих    лиц,    не    заявляющих
самостоятельных требований,   на стороне   ответчика.   По делам   о   возврате
(зачете)   налогов,   излишне   удержанных   налоговым   агентом,   допускается
участие третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, на стороне
истца.

6. При принятии отказа от заявления и уменьшения размера требований
арбитражному суду необходимо проверить, не только соответствуют ли эти
действия закону, не нарушают ли прав других лиц, но и соответствуют ли
действительному волеизъявлению заявителя. Признание заявленных
требований ответчиком допустимо и принимается арбитражным судом, если
это не противоречит государственным интересам. Заключение соглашения в
порядке ст. 190 АПК РФ допустимо лишь по делам, в которых рассматривается
спор об излишне уплаченном (взысканном) налоге или о возмещении налога на
добавленную стоимость.

7.     Поскольку   иные    правила   не    установлены    главой    24    АПК    РФ,
арбитражный суд связан доводами, изложенными в заявлении и возражениях
ответчика, и не должен проверять оспариваемый акт или действия в полном
объеме.   Автор   полагает,   что   арбитражный   суд   вправе выйти   за пределы
оснований требований заявителя и возражений ответчика лишь в тех случаях,
когда непосредственно   в   налоговом   законодательстве указаны   возможные
последствия   нарушений,   допущенных   налоговым   органом   при   принятии
оспариваемых   актов   или действий.   Формальные   нарушения,   допущенные
налоговым    органом,    не    всегда    являются    основанием    для    признания
оспариваемого акта недействительным.   В   связи   с этим заявитель должен
доказать, а арбитражный суд установить последствия этих нарушений в виде
ущемления   прав   и   законных   интересов   налогоплательщика   (налогового
агента).

8.     По делам об оспаривании ненормативных актов налоговых органов в
полномочия арбитражного суда при вынесении решения не входит отмена
оспариваемого   акта,   изменение   отдельных   его   положений,   в   том   числе
уменьшение    сумм    налогов    и    пени,    подлежащих   взысканию,    а   также
переквалификация      налоговых      правонарушений,      которые      вменяются
налогоплательщику на основании оспариваемого акта.

9.     Налоговое законодательство содержит дискреционные нормы, которые
оставляют разрешение отдельных вопросов на усмотрение арбитражного суда
(п.2   ст.20,   п.12   ст.40,   п.6   ст. 101    НК   РФ).   По   делам   об   оспаривании
ненормативных актов и действий налоговых органов имеет место такая форма
усмотрения,    когда   применение   дискреционной   нормы   не   оговаривается
какими-либо условиями, а зависит от конкретной ситуации. В своем решении
арбитражный   суд должен   мотивировать тот или   иной   способ реализации
дискреционной    нормы.    Усмотрение    арбитражного    суда    базируется    на
конкретных обстоятельствах налогового спора и обуславливается действием
правовых       презумпций,       прежде       всего               презумпцией       правоты
налогоплательщика,   то   есть   приоритетом   его   интересов   при   толковании

неясной нормы или разрешении неустранимого сомнения, и презумпцией невиновности.

Теоретическая значимость результатов диссертационного

исследования. Теоретическое значение проведенного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и положения могут быть использованы в дальнейшем при развитии концепции производства по делам, возникающим из публично-правовых, и в первую очередь, налоговых правоотношений, а также в разработке научных подходов, направленных на разрешение отдельных проблем, связанных с оспариванием ненормативных актов и действий налоговых органов в арбитражных судах. Результаты исследования могут быть применены в нормотворческой деятельности при совершенствовании действующего арбитражного и налогового законодательства с целью устранения выявленных пробелов и противоречий, а также при подготовке руководящих разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Практическая значимость результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в правоприменительной практике арбитражных судов, деятельности налоговых органов и налогоплательщиков. Кроме того, отдельные положения исследования имеют учебное значение для преподавания по курсам «арбитражный процесс» и «налоговое право».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рецензирована на кафедре арбитражного процесса Саратовской государственной академии права. Основные положения исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях. Выводы, содержащиеся в диссертации, используются автором в практической деятельности при представлении интересов налоговых органов в арбитражных судах, а также при преподавании дисциплины «Налоговое право» в Поволжском региональном юридическом институте Саратовской государственной академии права. Отдельные положения исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Применение норм гражданского законодательства в условиях развития рыночных отношений» (к 10-летию принятия ГК РФ), проводившейся 1-2 октября 2004 года в г.Саратове, на Межвузовской научно-практической конференции «Трансформационное общество: проблемы, их решение и перспективы развития», проводившейся 3 декабря 2004 года в г.Саратове.

Структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, состоящих из восьми параграфов, заключения и библиографии.

И II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, указывается объект и предмет исследования, определяются цели и задачи исследования, указывается методология исследования, его теоретическая, нормативная и эмпирическая основы, раскрывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость исследования.

Глава 1. Возбуждение и подготовка дела к судебному разбирательству по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов - состоит их трех параграфов.

Первый параграф посвящен общей характеристике дел об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов. Автор подробно анализирует природу данной категории налоговых споров. Дела об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов существенно отличаются не только от гражданско-правовых споров, но и от других дел, возникающих из публично-правовых отношений, поскольку имеют ярко выраженный имущественный характер. Требования налогоплательщика (налогового агента), обращающегося за судебной защитой, связаны с реализацией материальных правоотношений, имеющих с одной стороны, публично-правовой, с другой стороны, экономический, имущественный характер. При характеристике исследуемой категории дел автор исходит из утверждения, что налогообложение серьезно ограничивает право собственности, закрепленное ст.35 Конституции РФ (С.Г. Пепеляев), а отношения, складывающиеся по поводу денежных средств налогоплательщика или бюджетных средств, например, по делам о возврате незаконно взысканных налоговых платежей, всегда являются имущественными. Эта особенность дел об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов предопределяет возможность использования процессуальных средств и институтов искового производства, не характерных для иных публично-правовых споров (предъявление встречных требований, уменьшение или увеличение размера заявленных требований, встречное обеспечение требований и т.п.).

Выделение административного судопроизводства, включая дела об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) государственных органов, в самостоятельный вид судопроизводства отвечает потребностям современной судебной системы. Однако автор полагает, что отказ действующего процессуального законодательства от иска как средства защиты прав и законных интересов налогоплательщиков не удачен и не соответствует

природе административного судопроизводства в целом, и сущности налоговых споров, в частности. Более того, нормативное оформление неисковой формы разрешения налоговых споров порождает ряд процессуальных проблем, в частности, определения статуса участников этих дел, их распорядительных полномочий. В частности, из анализа ст.40, ст. 198 - 200 АПК РФ следует, что лицо, оспаривающее ненормативный акт или действия (бездействие) государственного органа следует именовать заявителем. В свою очередь, неясно какое процессуальное положение занимает орган, чьи действия или ненормативный акт оспариваются - ответчика или заинтересованного лица.

Кроме того, в период действия прежнего АПК РФ (1995 г.) нередки были случаи предъявления налоговым органом встречных требований к налогоплательщику, что не противоречит природе налоговых споров, разрешаемых арбитражным судом. Поскольку с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса РФ производство по налоговым спорам утратило исковую форму, а термин «встречный иск» упомянут лишь в разделе «Исковое производство», то в настоящее время остается открытым вопрос о возможности предъявления налоговыми органами встречных требований к налогоплательщику. Диссертант анализирует и иные проблемы, связанные с отказом от иска в административном судопроизводстве.

Отечественная наука признает безусловное «соответствие процессуальной формы характеру материального права» (В.П. Грибанов), соответственно, замена законодателем средства защиты в налоговых спорах с иска на заявление должна обуславливаться существенными изменениями материальных налоговых правоотношений. Однако каких-либо серьезных поправок в общую часть Налогового кодекса РФ до последнего времени не вносилось. В диссертации освещается дискуссия по вопросу о природе дел, возникающих из публично-правовых, в том числе и налоговых правоотношений, об их исковом или неисковом характере. По мнению диссертанта, неисковая форма обращения в суд вступила в противоречие с внутренним «спорным» содержанием дел об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов. Автор солидаризируется со сторонниками концепции административного иска (А.Т. Боннер, И.М. Зайцев, Г.Л. Осокина), и полагает, что разрешение обозначенных процессуальных проблем возможно путем законодательного закрепления в качестве средства защиты прав и законных интересов налогоплательщиков (налоговых агентов) административного иска с четкой детализацией его элементов. При разрешении административного иска по налоговым спорам, в отличие от гражданского судопроизводства, защите подлежат не только субъективные частные права и интересы, но и бюджетные интересы государства от необоснованных притязаний заявителя. Диссертант, предлагает внести

изменения в ч.4 ст.4 и ст. 199 АПК РФ, указав в качестве средства возбуждения дела исковое заявление.

Во втором параграфе раскрываются особенности обращения в арбитражный суд и возбуждения производства по рассматриваемой категории дел.

Право налогоплательщика на обращение в арбитражный суд анализируется с позиции традиционной системы предпосылок. По делам о зачете и возврате излишне взысканных налогов помимо общих предпосылок действует и специальная предпосылка, а именно: соблюдение обязательного досудебного порядка урегулирования налогового спора. Налогоплательщик в соответствии с нормами ст.78 и ст.79 НК РФ до обращения в арбитражный суд должен обратиться с заявлением о зачете или возврате налогов непосредственно в налоговый орган. В случае несоблюдения указанного порядка суд на основании п.2 ст. 148 АПК РФ оставляет заявление налогоплательщика без рассмотрения. Полагаем, что такое же последствие наступает и при обращении налогоплательщика в арбитражный суд до истечения месячного срока, установленного для рассмотрения налоговым органом заявления о возврате или зачете налогов.

Автор указывает, что суду не подведомственны требования, которые не имеют правового характера, и не могут быть оспорены документы, не обладающие признаками ненормативного акта. Ни нормы главы 24 АПК РФ, ни налоговое законодательство не раскрывают содержания терминов «ненормативный акт», «решение», «действия» и «бездействие». Такое положение вещей создает условия для незаконного прекращения арбитражным судом дела ввиду того, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (п.1 ч.1 ст. 150 АПК РФ), и приводит к ущемлению прав и законных интересов налогоплательщиков.

С позиции судебной практики и теоретических исследований (Л.А. Баталова, А.П.Вершинин, Ю.А.Попова, Н.Ю.Хаманева, С.М.Петрова, Е.В.Каган) диссертант рассматривает вопрос о сущности и признаках ненормативных актов и действий налоговых органов. Проанализировав налоговое законодательство, автор пришел к выводу, что ненормативные акты налоговых органов можно классифицировать в зависимости от полномочий, которые реализуются этим актом, адресата и последствий этого акта для налогоплательщика (налогового агента). Первая группа ненормативных актов издается по результатам налогового контроля (выездным и камеральным проверкам), и адресуется самому налогоплательщику (налоговому агенту), влечет для него последствия в виде привлечения к ответственности и, в большинстве случаев, содержит вывод о дополнительной обязанности по уплате налогов и пени. Вторая группа ненормативных актов - это акты,

которые налоговый орган принимает в целях осуществления выездной проверки и также адресуется налогоплательщику. Третья группа ненормативных актов касается вопросов зачета либо возврата излишне уплаченных или излишне взысканных налогов, возмещения НДС. Эти акты могут содержать отказ в удовлетворении соответствующего заявления (просьбы) налогоплательщика и адресуются непосредственно ему. Другой вид ненормативных актов налоговых органов связан с реализацией полномочий по принудительному взысканию налогов и пени, а также обеспечению обязанности по уплате налогов. При этом властные предписания, которые содержатся в данных ненормативных актах, могут быть адресованы не только налогоплательщику (налоговому агенту), но и другим лицам, в компетенцию которых входит исполнение этих актов (банковским учреждениям, службе судебных приставов).

После введения в действие Налогового кодекса РФ получили широкое распространение иски о возврате из бюджета (зачете) излишне уплаченных или излишне взысканных налогов, являющиеся исками о присуждении. Как правило, заявление с требованием о признании незаконными действий (бездействия), либо признании недействительным решения об отказе в зачете (возврате) излишне уплаченного налога или об отказе в возврате излишне взысканного налога, содержит и требование о возврате из бюджета или зачете указанных сумм налога.

Диссертант рассматривает вопрос о подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании ненормативных актов, если заявление налогоплательщика содержит требование об отмене ненормативного акта налогового органа, изменении или дополнении его отдельных положений, исключении из решения дополнительно начисленных сумм налогов или пени, переквалификации налоговых правонарушений. Производство по заявлению, которое содержит подобные требования, должно быть прекращено ввиду неподведомственности таких дел арбитражному суду.

В диссертации освещены обстоятельства, которые могут входить в основание заявляемых налогоплательщиком требований, а также содержание заявлений об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов. По мнению автора, заявление о признании действий или бездействия налогового органа незаконными должно содержать указание на способ устранения допущенных нарушений, то есть заявитель должен указать в течение какого периода и какие действия должен совершить налоговый орган, либо какой ненормативный акт он должен принять. Такой подход будет в полной мере соответствовать содержанию резолютивной части решения по этой категории дел, которое закреплено ч.5 ст.201 АПК РФ.

Автором подробно исследует вопрос о сроке обращения в арбитражный суд

по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов и последствиях пропуска этого срока. Поскольку Налоговым кодексом не закреплен иной срок для обращения налогоплательщиков в судебные органы, то в налоговых спорах применяется срок, установленный ч.4 ст. 198 АПК РФ. Автор не может согласиться с высказанным в литературе мнением, что этот срок является процессуальным, а не материальным, и его несоблюдение относится к специальным отрицательным предпосылкам права на обращение в суд (Е.В. Каган). Как следует из содержания ст.ПЗ АПК РФ процессуальные сроки - это сроки совершения процессуальных действий, несоблюдение которых может повлечь определенные процессуальные последствия, как-то возвращение соответствующего заявления. Арбитражное законодательство не содержит запрета на принятие заявлений об оспаривании ненормативных актов (действий) и, как следствие, возвращение заявлений, поданных по истечении установленного срока, а также не предусматривает прекращение производства по этому основанию, как иногда ошибочно полагают суды, ссылаясь на п.1 ч.1 ст. 150 АПК РФ. Кроме того, начало этого срока связано не с определенными процессуальными действиями, а с обстоятельствами, имеющими материально-правовой характер и возникшими до возбуждения в арбитражном суде дела по налоговому спору: принятие налоговым органом соответствующего решения и вручение его налогоплательщику, момент совершения оспариваемого действия и т.д.

Диссертант полагает, что при разрешении вопроса о последствиях пропуска срока для оспаривания актов и действий налоговых органов, арбитражному суду следует применять аналогию закона, а именно ст.256 ГПК РФ. В соответствии с этой нормой причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления. Следовательно, пропуск срока, установленного ч.4 ст. 198 АПК РФ, не препятствует обращению налогоплательщика за судебной защитой и рассмотрению дела по существу, а является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Вопрос о причинах пропуска срока должен быть исследован арбитражным судом после принятия заявления к производству при подготовке дела и в ходе судебного разбирательства.

Таким образом, срок, в течение которого может быть подано заявление по делам, возникающим из налоговых правоотношений, является материальным сроком так же, как и срок исковой давности. Однако нормы гражданского законодательства о перерыве течения срока исковой давности не применимы в налоговых спорах, поскольку срок, установленный ч.4 ст. 198 АПК РФ, представляет особую разновидность материального срока, но не является

сокращенным сроком исковой давности. Кроме того, в отличие от исковой давности, указанный срок применяется арбитражным судом без заявления лица, участвующего в деле, и может быть восстановлен. В соответствии с материально-правовой природой этого срока, по мнению диссертанта, его необходимо закрепить нормой п. 2 ст. 138 Налогового кодекса РФ.

В параграфе третьем рассматриваются вопросы подготовки дел об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов к судебному разбирательству. Автор исследует основные вопросы, разрешаемые при подготовке дела к судебному разбирательству, прежде всего, определение обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, разрешение вопросов о приостановлении оспариваемого ненормативного акта.

Подготовка к судебному разбирательству дел, возникающих из публично-правовых отношений, осуществляется по общим правилам главы 14 АПК, установленным для дел искового производства. В законодательстве отсутствуют специальные нормы, регламентирующие стадию подготовки дел по публично-правовым спорам. Однако при разрешении налоговых споров эта стадия имеет свою специфику, обусловленную особенностями налоговых правоотношений. Налоговые споры, являющиеся достаточно сложными с материально-правовой точки зрения, требуют особо тщательной подготовки к судебному разбирательству.

Диссертантом установлено, что нередко заявитель нечетко формулирует предмет своего заявления, и, тем самым, лишает налоговый орган возможности представить обоснованные возражения на заявленные требования. Как правило, трудности вызывает формулировка требований по делам о признании незаконными действий (бездействия) налоговых органов. В связи с этим, по мнению автора, в стадии подготовки дела по отдельным категориям налоговых споров, судья вправе предложить заявителю уточнить предмет заявленного требования. Это не приведет к нарушению принципа диспозитивности, одним из основных элементов которого является самостоятельное определение стороной характера и объема требований, поскольку заявителю предлагается более четко изложить заявленное требование, не изменяя при этом предмет иска. Такой подход способствует тщательной подготовке дела к разбирательству по налоговому спору, уяснению судом обстоятельств, касающихся существа заявленных требований.

Диссертант уделяет особое внимание сущности и порядку приостановления действия оспариваемого ненормативного акта налогового органа, которое осуществляется в соответствии с ч.З ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя. Эта новелла законодательства является дополнительной гарантией защиты прав налогоплательщиков, однако порядок приостановления оспариваемого

акта специальными нормами главы 24 АПК не оговаривается. Цель приостановления оспариваемого акта по налоговым спорам состоит в избежании отрицательных последствий, которые возникают при реализации ненормативного акта, прежде всего, речь идет о принудительном изъятии у заявителя денежных средств и имущества в счет уплаты налогов. В силу временного характера приостановление оспариваемого акта сохраняет свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу. Поскольку приостановления акта налогового органа направлено на защиту имущественных интересов заявителя, и носит временный и срочный характер, оно является специальной мерой обеспечения. Подобное мнение высказывалось в отношении приостановления ненормативных актов любых государственных органов (А.И. Бабкин), однако в налоговых спорах эта мера обеспечения наполняется новым содержанием. Приостановление оспариваемого акта налогового органа должно применяться по тем же основаниям, что обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве, и в соответствии с общими правилами главы 8 АПК РФ.

Однако в силу материально-правовой специфики, применение отдельных норм главы 8 АПК РФ в налоговых спорах исключено. При разрешении налоговых споров не может быть применена норма ст.98 АПК РФ о возмещении в судебном порядке убытков, причиненных государственным интересам обеспечением требований налогоплательщика. Компенсация потерь государственной казны в результате неполучения или несвоевременного получения сумм налогов, в том числе и в случае приостановления ненормативного акта налогового органа, признанного впоследствии обоснованным, обеспечивается специальным дополнительным платежом -пеней. При этом норма ст.75 НК РФ предусматривает, что взыскание пени осуществляется без обращения в суд, то есть в безакцептном порядке. Автор полагает, что по налоговым спорам арбитражному суду не следует вводить предварительные обеспечительные меры, предусмотренные ст.99 АПК РФ. Приостановление оспариваемого акта в порядке предварительного обеспечения может повлечь для государственного бюджета те же негативные последствия, что и неосновательно заявленное ходатайство на основании ч.З ст. 199 АПК РФ в уже возникшем процессе.

Действующим законодательством в делах по налоговым спорам не исключено применение общих обеспечительных мер, в том числе и запрета на взыскание денежных средств в безакцептном порядке. Однако это нецелесообразно и не отвечает сущности дел о признании ненормативных актов налоговых органов недействительными. Так, приостановление решения о привлечении к налоговой ответственности заключается в запрете на вынесение налоговым органом соответствующих ненормативных актов, которые

направлены на принудительное исполнение оспариваемого решения и безакцептное взыскание дополнительно начисленных налогов и пени, а также в запрете на подачу заявления о взыскании штрафных санкций в арбитражный суд. В случае, если исполнение оспариваемого акта уже началось, то его приостановление как мера обеспечения автоматически влечет за собой приостановление и всех других актов, вынесенных на его основании, а также в соответствии с п.1 ч.1 ст. 143 АПК РФ влечет приостановление арбитражным судом производства по делу о взыскании штрафных санкций.

Диссертант указывает, что нередки случаи, когда недобросовестный плательщик злоупотребляет приостановлением оспариваемого решения, отчуждая денежные средства и имущество, за счет которых при отказе в удовлетворении его требований, могут быть взысканы налоги и пени. В связи с этим, в целях комплексной защиты имущественных прав и интересов налогоплательщика и государства следует законодательно установить порядок встречного обеспечения взыскания налогов, если истцом (налогоплательщиком) заявлено ходатайство о приостановлении оспариваемого акта налогового органа. Встречное обеспечение должно выражаться в запрещении передавать, продавать или иным образом отчуждать имущество, принадлежащее налогоплательщику, на которое может быть обращено взыскание налогов в соответствии с оспариваемым ненормативным актом.

Глава вторая - «Правовой статус лиц, участвующих в деле об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе дан общий анализ процессуального положения лиц, участвующих в деле об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов.

Анализ норм действующего Арбитражного процессуального кодекса РФ не позволяет установить точное наименование лиц, участвующих в деле об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов. Применительно к налоговым спорам из содержания ст.ст.199, 200 АПК РФ следует, что лицо (налогоплательщик, налоговый агент), которое оспаривает ненормативный акт или действия (бездействие) налогового органа является заявителем, а статус органа, противостоящего заявителю, процессуально не обозначен. Подп.1 п.1 ст. 199 АПК РФ предлагает в заявлении указывать лишь наименование органа или должностного лица, чьи решения или действия оспариваются, не уточняя при этом его процессуальный статус. Автор полагает, что с точки зрения юридической техники оперировать материально-правовой терминологией при разрешении сугубо процессуальных вопросов

некорректно. Несмотря на отказ от терминологии искового производства, участники налогового спора не утратили статуса сторон. Диссертант полагает, что лицам, участвующим в делах об оспаривании ненормативных актов или действий (бездействия) налоговых органов, то есть налоговому органу и налогоплательщику (налоговому агенту), как равноправным участникам процесса, более соответствуют термины «истец» и «ответчик».

Должностные лица налоговых органов совершают то или иное действие или выносят ненормативный акт не от собственного имени, а от имени соответствующих налоговых органов, поскольку реализуют в пределах своей компетенции права и обязанности этих органов. Должностное лицо налогового органа не признается самостоятельным участником налогового правоотношения, и, соответственно, не может быть наделено налоговой правоспособностью. Не являясь субъектом материального правоотношения, лицо не может обладать процессуальной правосубъектностью и иметь статус лица, участвующего в деле.

Проанализировав действующее законодательство и судебную практику, диссертант пришел к выводу, что ответчиком по налоговым спорам о признании незаконными любых ненормативных актов, а также действий (бездействия) должно признаваться не должностное лицо (руководитель, заместитель руководителя налогового органа или налоговый инспектор), а сам налоговый орган.

Во втором параграфе автор анализирует применение отдельных институтов искового производства к лицам, участвующим в делах об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов. Особенности налоговых правоотношений в той или иной мере обуславливают специфику соучастия, правопреемства, участия в деле третьих лиц и замены ненадлежащего ответчика по рассматриваемой категории дел.

Автор пришел к выводу, что замена ненадлежащего ответчика происходит по требованиям о признании незаконными действий (бездействия) налогового органа либо о возврате налога из бюджета, или возмещении налога на добавленную стоимость. Это объясняется тем, что истец не всегда правильно определяет, в компетенцию какого именно налогового органа входит принятие решения о возврате налогов или совершение истребуемого действия. Ненормативный акт всегда исходит от конкретного, строго определенного налогового органа, поэтому исключена вероятность того, что требование о признании недействительным этого акта будет предъявлено к ненадлежащему ответчику.

Для дел, возникающих из налоговых правоотношений, обязательное соучастие не характерно. По делам об оспаривании ненормативных актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц допускается

факультативное соучастие, обусловленное однородностью заявленных требований. Диссертант выделяет наиболее типичные ситуации процессуального соучастия ответчиков. Во-первых, такое соучастие имеет место, когда заявитель одновременно оспаривает однородные действия (бездействие) или однотипные ненормативные акты нескольких налоговых органов, в которых он состоит на налоговом учете по месту нахождения своих обособленных подразделений или имущества. Во-вторых, достаточно распространенным является соучастие территориального и вышестоящего налоговых органов по требованиям налогоплательщика (налогового агента) о признании недействительными решений, вынесенных этими органами по результатам контрольных мероприятий. По исследуемой категории дел процессуальное соучастие возможно также и на стороне заявителя.

Исследуя вопрос о процессуальном правопреемстве участников налогового спора, диссертант пришел к выводу, что основанием процессуального правопреемства налоговых органов является реорганизация, которая в большинстве случаев влечет и изменение компетенции этих органов. Для заявителей предпосылкой процессуального правопреемства служит переход налоговых прав и обязанностей в связи с реорганизацией юридического лица -налогоплательщика, налогового агента.

Весьма актуальной для исследуемой категории дел является проблема участия третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований. Диссертант считает обоснованным привлечение к участию в деле органов федерального казначейства в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, по делам о возврате из бюджета излишне уплаченных или излишне взысканных налогов. Участие в деле органов федерального казначейства обусловлено тем, что решение суда может повлиять на обязанность этих органов по фактическому возврату из бюджета денежных средств, излишне уплаченных или взысканных с заявителя (ч.1 ст.51 АПК РФ). Государственно-правовой интерес органа казначейства заключается в сохранении бюджетных средств, и, следовательно, в вынесении судом решения об отказе в удовлетворении требований налогоплательщика. В данной ситуации совпадают процессуальные интересы налогового органа и органа федерального казначейства. Кроме того, судебное решение о возврате налога порождает обязанность органа федерального казначейства реализовать соответствующее заключение (решение) налогового органа, принятое во исполнение решения суда. Взаимосвязь налогового органа и органа федерального казначейства выражается выполнением общей государственной обязанности по возврату излишне взысканного (уплаченного) налога. Эти обстоятельства, на наш взгляд, и обуславливают участие в деле органа казначейства как третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований,

на стороне налогового органа.

По делам, возникающим из налоговых правоотношений, допускается участие третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, и на стороне заявителя. Наиболее распространенным является привлечение к участию в деле налогоплательщика в качестве третьего лица на стороне заявителя - налогового агента. В соответствии с п. 11 ст.78 НК РФ порядок зачета или возврата излишне уплаченных сумм налога и пеней распространяется на налоговых агентов. Если требования истца (налогового агента) будут признаны судом обоснованными, то налоговый орган по решению суда возвращает ему сумму излишне удержанного налога. В свою очередь, у налогоплательщика может возникнуть право требования к налоговому агенту о возврате излишне удержанной с него суммы налога. Это обстоятельство является основанием для привлечения налогоплательщика к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, на стороне заявителя.

В третьем параграфе раскрываются особенности реализации распорядительных полномочий сторон.

Диссертант указывает, что в рамках процесса по конкретному налоговому спору заявитель и ответчик выступают как равноправные участники. Однако арбитражный суд должен принимать меры для защиты налогоплательщика от административного воздействия налоговых органов, которое возможно за пределами конкретного процесса и целью которого является влияние на процессуальное поведение заявителя. В связи с этим, при принятии распорядительных действий заявителя в порядке ч.5 ст.49 АПК РФ арбитражному суду необходимо проверить не только соответствуют ли эти действия закону, не нарушают ли прав других лиц, но и не приведут ли оно к явному ущемлению интересов самого заявителя. При отказе от заявленного требования суд, не исследуя материалы дела по существу, обязан проверить мотивы отказа и соответствие отказа действительному волеизъявлению заявителя - налогоплательщика.

Автор полагает, что признание налоговым органом требований заявителя допустимо по делам, в которых спор основан на различном толковании норм налогового законодательства, и может быть принято судом, если это не противоречит интересам бюджета. В подобных ситуациях признание заявленных требований может быть принято арбитражным судом только при условии, что доводы налогоплательщика не противоречат официальному толкованию норм налогового законодательства, выраженному в судебных актах Конституционного Суда и постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Диссертант отмечает, что признание ответчиком заявленных требований в

судебной практике встречается достаточно редко. Это связано с тем, что позиция налогового органа в споре зачастую обусловлена обязательными для него приказами и инструкциями вышестоящих налоговых органов (ч.2 ст.4 Налогового кодекса РФ). Признание требований налогоплательщика, противоречащих указаниям, которые содержатся в этих приказах и инструкциях, означает выход налогового органа за пределы своих полномочий.

Новый Кодекс расширил рамки диспозитивных полномочий участников публично-правового спора, допустив окончание дела путем заключения соглашения или с использованием иных примирительных процедур (ст. 190 АПК РФ). В отношении налоговых споров автор не поддерживает точку зрения, согласно которой по делу о признании недействительным акта государственного органа стороны вправе договориться об изменении его условий (А.В. Абсалямов). Заключение такого соглашения означает выход налогового органа за рамки его полномочий и, поэтому оно не может быть утверждено судом. Налоговый кодекс РФ не содержит конкретной нормы, предоставляющей налоговым органам право самостоятельно вносить изменения в принятый ими ненормативный акт или отменить этот акт. Отменить или изменить ненормативный акт налогового органа может только вышестоящий налоговый орган в порядке ст. 140 НК РФ, а признать недействительным только суд.

По мнению автора, соглашение допустимо лишь по делам, в которых рассматривается спор об излишне уплаченном (взысканном) налоге, поскольку налоговое законодательство допускает как зачет в счет предстоящих платежей, так и возврат налогов из бюджета. Таким образом, по делам, возникающим из налоговых правоотношений, соглашение сторон как способ разрешения спора допустим в качестве исключения и лишь тогда, когда «закон предоставляет участникам правоотношений возможность выбора более чем одного варианта поведения» (И.А. Приходько). Арбитражный суд может утвердить такое соглашение только при условии, что оно не противоречит интересам бюджета. Соответственно, ответчик должен мотивировать свое согласие на признание налога излишне уплаченным и представить акт выверки, составленный сторонами совместно по правилам п.З ст.78 НК РФ. Аналогичный порядок применим, по нашему мнению, и к делам по спорам об излишне взысканных налогах, поскольку норма ст.79 НК РФ предоставляет как возможность возврата, излишне взысканного налога, так и его зачета (в счет погашения недоимки).

При разрешении вопроса о возмещении налога на добавленную стоимость также действует альтернативная норма. В соответствии с действующим законодательством суммы налога на добавленную стоимость, подлежащие возмещению, из бюджета, засчитываются в счет текущих платежей по налогу

на добавленную стоимость и (или) иным налогам и сборам, подлежащим уплате в тот же бюджет, либо подлежат возврату налогоплательщику по его заявлению. Эта положение дает правовое основание для заключения соглашения между сторонами налогового спора в порядке ст. 190 АПК РФ, то есть по аналогии со спорами об излишне уплаченных налогах.

По делам о возврате или зачете излишне уплаченного (взысканного) налога или присуждении процентов за несвоевременный возврат налога из бюджета и неправомерное принудительное взыскание налога допустимо также уменьшение или увеличение заявленных требований.

Глава третья - «Особенности судебного разбирательства дел об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов» - состоит из двух параграфов.

В первом параграфе диссертант анализирует особенности судебного разбирательства дел об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов.

Основные правила проведения судебного разбирательства по данной категории дел установлены ст.200 АПК РФ. Диссертант полагает, что дела об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства, поскольку они не отвечают условиям ч.1 ст.226 АПК РФ. Это объясняется тем, что по таким делам исключены требования, имеющие бесспорный характер, а требования налогоплательщика крайне редко признаются ответчиком.

Арбитражный суд при разбирательства дела об оспаривании ненормативного акта или действий (бездействия) налогового органа связан доводами, изложенными в заявлении и возражениях ответчика, и не должен проверять оспариваемый акт или действия в полном объеме. Вместе с тем, согласно ч.2 ст.65 АПК РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом, не только на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, но и в соответствии с подлежащими применению нормами материального права. В связи с этим автор полагает, что арбитражный суд вправе выйти за пределы оснований требований заявителя и возражений ответчика в тех случаях, когда непосредственно в налоговом законодательстве указаны возможные последствия нарушений, допущенных налоговым органом при принятии оспариваемого акта (п.3 ст.46 НК, п. 6 ст. 101 НК РФ). По нашему мнению, арбитражный суд вправе самостоятельно включить в предмет доказывания факты, свидетельствующие о несоблюдении должностными лицами налоговых органов порядка производства по делу о налоговом правонарушении и вынесения решения по результатам рассмотрения материалов проверки. При

этом следует учитывать, что соответствующие нормы налогового законодательства имеют дискреционный характер и применяются лишь в тех случаях, когда налоговым органом допущены существенные нарушения, которые привели к ущемлению прав и законных интересов налогоплательщика (налогового агента).

Оценивая формальные нарушения, допущенные налоговым органом при принятии конкретного ненормативного акта, истец должен доказать, а арбитражный суд установить, в какой степени эти нарушения ущемляют права и законные интересы налогоплательщика (налогового агента). При этом суд обязан руководствоваться, прежде всего, правовыми презумпциями невиновности и правоты налогоплательщика.

Диссертант анализирует место правовых презумпций в процессе доказывания по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов. В отличие от гражданского судопроизводства, где доказательственные презумпции являются исключением из общих правил доказывания, в производстве по налоговым спорам они подтверждают общий порядок возложения бремени доказывания законности действий или оспариваемого акта на налоговый орган, и, соответственно, являются дополнительной гарантией судебной защиты прав налогоплательщика. Кроме того, правовые презумпции позволяют суду правильно применить дискреционные нормы налогового законодательства, то есть некоторым образом, ограничивают «судейское усмотрение» при разрешении налоговых споров.

Второй параграф посвящен анализу особенностей судебного решения по рассматриваемой категории дел.

Автор указывает, что решение арбитражного суда о признании недействительным ненормативного акта или незаконными действий налогового органа имеет значение общей превенции нарушений в контрольно-организационной деятельности налоговых органов.

В диссертации анализируются некоторые аспекты судебного усмотрения при применении дискреционных норм налогового законодательства. При этом автор соглашается с высказанным в литературе мнением, что главная особенность действия по усмотрению состоит в том, что судья исходит, прежде всего, из общих указаний закона и конкретных обстоятельств дела (К.И. Комиссаров, А.Т. Боннер). Хотя количество дискреционных норм в налоговом законодательстве невелико, они имеют существенное значение, ибо оставляют разрешение отдельных вопросов на усмотрение суда. Наиболее значимые дискреционные нормы установлены в первой части Налогового кодекса РФ и связаны с признанием лиц взаимозависимыми, а также определением цены товаров, работ, услуг для целей налогообложения (п.2 ст.20 НК РФ, п. 12 ст.40

НК). При оспаривании решения, вынесенного налоговым органом по результатам выездной проверки, первостепенное значение имеет дискреционная норма п.6 ст. 101, согласно которой несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований настоящей статьи может являться основанием для отмены решения налогового органа судом.

По делам об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов имеет место такая форма усмотрения, когда применение дискреционной нормы не оговаривается какими-либо условиями, а зависит от конкретной ситуации. Усмотрение арбитражного суда базируется на обстоятельствах налогового спора и, в значительной мере, обуславливается действием правовых презумпций, прежде всего, презумпцией правоты налогоплательщика, то есть приоритетом его интересов при толковании неясной нормы или разрешении неустранимого сомнения, а также презумпцией соответствия договорной цены уровню рыночных цен. В любом случае в своем решении арбитражный суд должен мотивировать применение дискреционной нормы.

Диссертант рассматривает вопрос об объеме судебных полномочий, а именно: может ли арбитражный суд, вынося решение о признании акта налогового органа недействительным, внести в этот акт изменения либо его отменить. По рассматриваемой категории дел арбитражный суд не наделен полномочиями, аналогичными полномочиям налогового органа, и, соответственно, не вправе отменить или внести изменения в оспариваемый ненормативный акт налогового органа, что вытекает и из содержания статьи 201 АПК РФ. Изменение отдельных положений оспариваемого акта или переквалификация налогового правонарушения означает необоснованное вторжение арбитражным судом в сферу деятельности налогового органа, поскольку, например, для правильной квалификации допущенных налогоплательщиком (налоговым агентом) нарушений необходимо провести налоговую проверку, что не входит в компетенцию арбитражного суда. Не вправе арбитражный суд и уменьшить сумму, подлежащую взысканию на основании оспариваемого акта, так как ведение учета уплаченных налогов и недоимки по налогам является исключительной прерогативой налогового органа.

В заключении диссертационного исследования обобщаются положения, направленные на совершенствование налогового и арбитражного процессуального законодательства, предлагается редакция ряда статей АПК РФ и НК РФ, излагаются основные выводы по теме исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.Цацулина Е.И. Особенности доказывания по делам об обжаловании действий и решений налоговых органов в арбитражных судах// Проблемы гражданской юрисдикции в свете нового законодательства / Сборник научных статей молодых ученых Саратовской государственной академии права / Под ред. А.И. Зайцева, Т.А. Савельевой. Саратов, 2003. (0,3 п.л.).

2.Цацулина Е.И.. Об исковом характере налоговых споров//Налоговые известия Саратовской губернии. М., 2004. № 12. (0,4 п.л.).

3.Цацулина Е.И. Применение институтов процессуального соучастия и правопреемства по делам об оспаривании ненормативных актов и действий налоговых органов // Материалы Межвузовской научно-практической конференции «Трансформационное общество: проблемы, их решение и перспективы развития». Саратов, 2005. (0,3 п.л.).

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В конце XX - начале XXI века

российская юридическая наука значительно интенсифицировала фундаментальные исследования в области судебной защиты прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Во многом этот процесс обусловлен стремительным развитием арбитражного процессуального законодательства, а также необходимостью приведения национального законодательства о судопроизводстве в арбитражных судах в соответствие с международными стандартами судебной защиты, соблюдение которых для России после вступления в Совет Европы (1996 год) и ратификации Европейской Конвенции о защите прав и свобод человека и гражданина (1998 год) стало обязательным.

Результатом вхождения России в мировое судебное пространство явилось закрепление в новом арбитражном процессуальном законодательстве в качестве задач судопроизводства в арбитражных судах справедливое публичное судебное разбирательство и обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 2 АПК РФ 2002 года). И на сегодняшний момент, как обозначено в докладе Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлева на совещании председателей арбитражных судов 11 февраля 2004 года, арбитражные суды призваны обеспечить решение двух основных задач: доступности правосудия и его эффективности.¹

Адекватно целям проводимых в России реформ меняются цели правового регулирования, а соответственно и средства их достижения. Нормативная легализация доступности экономического правосудия, как задачи арбитражного судопроизводства, открывает новый пласт в исследовании категории доступности правосудия, а именно, поиск необходимых средств и способов, с помощью которых эта задача может быть решена в рамках арбитражной процессуальной формы.

См.: Яковлев В.Ф. Об итогах работы арбитражных судов в 2003 году и основных задачах на 2004 год (Доклад председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф.Яковлева на совещании председателей арбитражных судов II февраля 2004 г.) // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. 2004. №4. С.5.

Правомерность и целесообразность обращения автора к исследованию данной проблемы логично объясняется следующими обстоятельствами:

Во-первых, современные научные изыскания проблем доступности
правосудия ведутся в основном с позиций судоустройственных

(организационных) начал гражданского судопроизводства;

во-вторых, крупные монографические и диссертационные исследования проблем доступности правосудия, в том числе, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности проведены на базе арбитражного процессуального законодательства 1995 года.

В-третьих, практически не подвергалась серьезному научному осмыслению проблема влияния юрисдикционного ресурса Европейского суда по правам человека на доступность и эффективность экономического правосудия, а также правоприменительную практику арбитражных судов.

Вышеизложенное обосновывает актуальность и практическую значимость проблем, связанных с обеспечением доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и в полной мере подтверждает выбор темы диссертационного исследования и ее разработку.

Целииосновныезадачи исследования

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение проблемы правового регулирования доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Реализация обозначенной цели обусловила необходимость постановки и решения следующих конкретных задач:

-     исходя   из   реалий   современной   правовой действительности,   анализа
действующего    законодательства   и   тенденций   дальнейшего    его    развития,
определить    влияние    европейских    стандартов    правосудия    на   российскую
процессуальную доктрину и правоприменительную практику;

- раскрыть современное понимание содержания доступности правосудия
по гражданским делам;

исследовать понятийный аппарат науки арбитражного и гражданского процессуального права на предмет легального закрепления в нем таких категориальных понятий, как доступность - принцип; доступность - задача; доступность-свойство арбитражной процессуальной формы;

- раскрыть основные параметры доступности правосудия в рамках
арбитражной процессуальной формы, обозначить перечень и дать

характеристику основных процессуально-правовых средств обеспечения доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

выявить потенциал современной модели доступности правосудия, сформулировать научные положения и предложить ряд практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию процессуального законодательства в плане обеспечения доступности экономического правосудия.

Объектом исследования выступают закономерности правового регулирования доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также совокупность правоотношений, складывающихся в процессе осуществления этой деятельности.

Предметом исследования являются нормы конституционного,

арбитражного процессуального и гражданского процессуального
законодательства, международно-правовые акты и документы, теоретические
работы, касающиеся судебной формы защиты прав и законных интересов
граждан и организаций, прецедентная практика Европейского Суда по правам
человека, судебная практика российских судов (опубликованная и

неопубликованная).

Методологическую основу диссертационного исследования составляют концептуальные положения общенаучного диалектического метода научного познания. В целях обеспечения достоверности и теоретико-практической обоснованности диссертационного исследования использовались частно-научные методы: инструментальный, метод системного анализа теоретических работ, действующего законодательства, практики его применения и судебной статистики, исторического и сравнительного правоведения, формальнологического метода толкования права и др.

Теоретическая основа исследования. Характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настояще диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы.

Исследовательскую основу диссертационного исследования составили
работы ученых в области гражданского процессуального, а также арбитражного
процессуального права: Т.Е.Абовой, С.Н.Абрамова, М.Г.Авдюкова,

Т.А.Андреевой, В.С.Анохина, А.Т.Боннера, М.А.Викут, А.А.Власова, Р.Г.Гукасяна, М.А.Гурвич, А.М.Гребенцова, Т.А.Григорьевой, Г.А.Жилина,

В.М.Жуйкова, А.А.Добровольского, И.М.Зайцева, Н.Б.Зейдера,

Р.Ф.Каллистратовой, А.Ф.Клейнмана, К.И.Комиссарова, А.А.Мельникова,
Ю.К.Осипова, И.А.Приходько, Е.Г.Пушкар, Н.А.Рассахатской,

И.В.Решетниковой, Т.А.Савельевой, Т.В.Сахновой, В.М.Семенова,

В.М.Сидоренко, М.К.Треушникова, А.В.Цихоцкого, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, М.Х.Хутыза Д.А.Фурсова, М.С.Шакарян, В.Н.Щеглова, В.М.Шерстюка, К.С.Юдельсона, В.Ф.Яковлева, В.В.Яркова и др., а также труды ученых-процессуалистов дореволюционного периода: Е.В.Васьковского, К.С.Малышева.

Разработка отдельных положений исследования основана на научных работах по конституционному и международному праву: Баглая М.В., С.А.Горшковой.

В основе оценки отдельных рассматриваемых категорий лежат труды по общей теории права: С.С.Алексеева, В.М.Горшенева, Е.Г.Лукьяновой, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.Н.Протасова, Сапуна, С.К.Стрункова, К.В.Шундикова и др.

В диссертации нашли отражение позиции и взгляды российских ученых, ведущих исследования в области гражданского права: В.П.Грибанова, Е.В. Вавилинаи др.

Характер работы обусловил обращение к философским изысканиям и энциклопедическим сведениям.

Нормативная и эмпирическая основа исследования. Исходные положения диссертации сформированы на основе изучения обширной нормативной правовой базы, в которую входят: Конституция РФ, действующее арбитражное процессуальное законодательство РФ, гражданское процессуальное законодательство РФ, иные нормативные источники российского права в части регламентации отношений, связанных с предметом настоящего исследования.

В русле международно-правовых аспектов исследования проанализированы положения действующих международных договоров и соглашений РФ, в частности Европейская Конвенция о защите прав и основных свобод человека и гражданина и Протоколы к ней, а также другие документы международно-правового характера (рекомендации и резолюции Комитета министров Совета Европы).

Эмпирической основой проведенного исследования выступают помимо опубликованных документов Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ данные, полученные в результате изучения практики

федеральных арбитражных судов округов за 2002-2004 г.г., арбитражных судов субъектов РФ, в том числе, арбитражного суда Астраханской области и арбитражного суда Саратовской области за тот же период. В основу исследования положены статистические данные деятельности арбитражных судов, взятые из официальных источников. В работе над диссертацией автором широко использовались прецедентные решения Европейского Суда по правам человека.

Научнаяновизнаисследования

Диссертационная работа является первой попыткой в современной науке арбитражного процессуального права (на базе нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года) разработки теории процессуально-правовых средств обеспечения доступности правосудия в рамках арбитражной процессуальной формы (с использованием элементов инструментального подхода) а также практики их реализации.

На защиту выносятся основные выводы и положения, отражающие и конкретизирующие новизну проведенного исследования:

1. Формулируются основные стандарты европейской судебной защиты
прав человека и основных свобод, а также стандарты конвенционной судебной
защиты, которые являются основой для конструирования основных параметров
судебной защиты при разрешении экономических споров арбитражными
судами в Российской Федерации.

2. Обосновывается авторская позиция об основных формах влияния
международных стандартов правосудия на российскую правовую доктрину, в
целом, и, в частности, на доктрину правосудия в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности.

3.                  Впервые   в теории   процессуального   права категория доступности
правосудия   анализируется   в   контексте   соотношения   правовых   категорий:
доступность   -   задача;   доступность   -   принцип;   доступность     -      свойство
арбитражной    процессуальной    формы.     В    этой    связи    указывается    на
некорректное   изложение законодателем   системы задач   судопроизводства в
арбитражных   судах   (ст.    2   АПК   РФ),    а   именно   отнесение   к   задачам
арбитражного судопроизводства обеспечения доступности правосудия в сфере
предпринимательской     или     иной    экономической    деятельности.     Задача
обеспечения    доступности     правосудия     не    может    рассматриваться     как

составляющая системы задач судопроизводства, поскольку не вписывается в эту систему ни по характеристикам, ни по содержанию.

4. Аргументируется авторская позиция о характеристике принципа доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности как общего принципа, имеющего одинаковое значение, как для судоустройства, так и для судопроизводства. В подтверждение этому в работе выделяются отдельные судопроизводственные элементы принципа доступности правосудия, роль которых выполняют процессуальные средства обеспечения доступности правосудия в сфере предпринимательской деятельности.

5. Критикуя традиционно сложившееся в юридической литературе узкое понимание принципа доступности судебной защиты (как принцип оказания юридической помощи и освобождения от судебных расходов), предлагается различать доступ к правосудию, как внешнее проявление принципа доступности судебной защиты и доступность судебной защиты в рамках соответствующей процессуальной формы, как внутреннее его содержание.

6.               Использование системно-функционального   подхода и обращение к
трудам ученых, занимающихся разработкой правовых средств   (в том числе
процессуально-правовых)     других   отраслей   права,      позволяет     определить
процессуально-правовые    средства   доступности    правосудия    как    правовые
инструменты            (инструментальные           характеристики)            арбитражного
процессуального    законодательства,    при    помощи    которых   обеспечиваются
интересы   субъектов   предпринимательской   деятельности   и   осуществляется
надлежащее функционирование механизма защиты прав и законных интересов
участников гражданского оборота.

7.               Выдвигается    гипотеза    о    классификации    процессуальных    средств
обеспечения       доступности    правосудия    условно    на   две    группы:    общие
(обеспечивающие   доступность   правосудия   на   протяжении   всей   динамики
развития арбитражного процесса, использование которых не зависит от этапа
«прохождения» арбитражного дела в той или иной инстанции)   и специальные
(обеспечивающие   доступность    правосудия    на   отдельном    этапе    судебной
деятельности).

8. Дается развернутый анализ и характеристика процессуально-правовых средств, с помощью которых обеспечивается режим доступности правосудия на каждой стадии арбитражного процесса, показаны тенденции их дальнейшего развития и пути совершенствования.

9. Раскрывается характеристика доступности правосудия как признака, характеризующего судебную деятельность по защите прав и законных интересов граждан и создаваемых ими объединений в сфере предпринимательской деятельности, а также свойства арбитражной процессуальной формы, которое получает свою практическую реализацию через такие инструментальные характеристики арбитражного процессуального законодательства, как дифференциация видов арбитражного судопроизводства, введение в арбитражное процессуальное законодательство институтов упрощенного производства, обеспечительных мер и примирительных процедур.

10.       Аргументируется авторская позиция о необходимости пересмотра
существующей   на   протяжении   длительного   времени   в   цивилистической
процессуальной науке теории предпосылок права на предъявление иска. С
учетом   изменения   порядка   обращения   в   суд   по   новому   арбитражному
процессуальному    законодательству    предлагается    все    обстоятельства,     с
которыми новое законодательство связывает возбуждение гражданского дела,
рассматривать как условия реализации права на обращение в суд.

11.    Исключительный   характер   стадии   пересмотра   судебных   актов   в
порядке     надзора,     позволяет    рассматривать     обеспечение    доступности
правосудия для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, на
стадии   пересмотра   судебных   актов    в   порядке   надзора   через   единство
правоприменения,    то    есть    единообразие    в   толковании    и   применении
арбитражными судами норм права.

12. Обосновывается вывод о том, что доступности правосудия в арбитражном процессе более корреспондируют следственные начала судопроизводства, когда суд вынужден занимать активную позицию в процессе. Развиваемый принцип активности суда (в сочетании с судейской независимостью, объективностью и беспристрастностью) выражается в судейском руководстве процессом, помощи сторонам и не распространяется на доказательственную деятельность.

Теоретическая и практическая значимость результатов

исследования.

Достоверность результатов диссертационного исследования обусловлена достаточным количеством изученной монографической и специальной литературы, его методологической базой. Сформулированные и обоснованные в диссертации выводы и предложения могут внести позитивный вклад в

дальнейшие теоретические разработки концепции доступности правосудия по
гражданским делам и найти применение в научной и учебной литературе по
указанной в диссертации проблематике, в нормотворческой деятельности по
совершенствованию российского процессуального законодательства,

применены на практике.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедре арбитражного процесса ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», где проведено ее обсуждение и рецензирование. Отдельные выводы и положения диссертации нашли отражение в научных статьях, опубликованных автором.

С целью апробации результатов исследования часть опубликованных научных суждений изложена автором в виде докладов на Международной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)» в г. Саратове 1-3 октября 2003 года, на Международной научно-практической конференции «Применение норм гражданского законодательства в условиях развития рыночных отношений (к 10-летию принятия ГК РФ) в г. Саратове 1-2 октября 2004 года, на межвузовской научно-практической конференции «Трансформационное общество: проблемы, их решение и перспективы развития» в г. Саратове 3 декабря 2004 года.

Структура диссертации включает в себя введение, 3 главы, объединяющие 10 параграфов, заключение, библиографию. Общий объем диссертации - 220 страниц, включая библиографию (393 источника).

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются цель и задачи, а также объект и предмет исследования, даются методологическая, теоретическая и практическая основы работы, раскрывается ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов исследования и структуре диссертации.

Первая глава «Международно-правовые стандарты судебной защиты прав человека и их влияние на российскую доктрину правосудия в сфере предпринимательской деятельности» состоит из двух параграфов. В первом параграфе «Стандарты судебной защиты прав человека и основных свобод как объект международно-правового регулирования» анализируются международно-правовые нормы как представительно-обязывающего характера (нормы Европейской конвенции, Протоколов к ней, прецедентных решений Европейского Суда по правам человека), так и рекомендательного (нормы резолюций и рекомендаций Комитета Министров Совета Европы), направленные на защиту прав человека и основных свобод.

Подробно изучив взгляды ученых и материалы правоприменительной практики Европейского Суда по правам человека на проблему доступа к правосудию, диссертант подчеркивает процессуальный характер п. 1 статьи 6 Европейской Конвенции. Европейские стандарты судебной защиты прав и основных свобод человека и гражданина, по мнению диссертанта, предполагают, во-первых, доступ к правосудию; во-вторых, эффективное восстановление нарушенных прав человека путем справедливого судебного разбирательства, в-третьих, признание суда как органа, обеспечивающего такое восстановление, в-четвертых, реальное исполнение судебного решения. В этой связи автор не соглашается с позицией ученых, которые выводят из вышеназванных стандартов процессуальные гарантии судебного разбирательства, необоснованно ограничивая тем самым доступность правосудия правом доступа к суду.

В диссертации доказывается необходимость выявления и, главное, однозначного понимания выработанных международно-правовой практикой стандартов судебной защиты, которые, по мнению автора, могут быть положены в основу конструирования основных параметров судебной защиты лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в том числе доступности правосудия в указанной сфере.

Во втором параграфе «Влияние международно-правовых стандартов судебной защиты прав человека и основных свобод на российскую доктрину правосудия в сфере предпринимательской деятельности» диссертант анализирует основные каналы влияния европейских стандартов судебной защиты на российское арбитражное процессуальное

законодательство, правоприменительную практику и гражданское, в том числе, судейское правосознание в обозначенной сфере.

В диссертации убедительно, с учетом правовых позиций
Конституционного Суда Российской Федерации, доказывается

распространение на юридических лиц, как участников экономического оборота, российского механизма судебной защиты прав и законных интересов (посредством конституционного, гражданского и административного судопроизводства). Анализ прецедентных решений Европейского Суда по правам человека, правоприменительной практики Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ позволил сделать вывод о возможности защиты имущественных прав субъектов предпринимательской деятельности, каковыми являются в том числе и организации (юридические лица), с использованием механизма международного судебного контроля.

Рассуждая о влиянии европейских стандартов судебной защиты на порядок осуществления правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, диссертант обращает внимание, что нормы Всеобщей Декларации прав человека и основных свобод, Европейской Конвенции используются как средства толкования и как юридический аргумент Конституционным Судом РФ при осуществлении конституционного судопроизводства, в разъяснительной и правоприменительной деятельности Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, практике окружных арбитражных судов при разрешении споров в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также субъектами предпринимательской деятельности в обоснование своих требований при обращении в арбитражный суд. В подтверждение тому приводятся конкретные примеры.

Правовой анализ современного арбитражного процессуального законодательства позволил автору диссертационного исследования сделать вывод о двух формах влияния международно-правовых стандартов судебной защиты на российскую доктрину правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности - непосредственной (прямой) и опосредованной (косвенной).

Непосредственное влияние европейских стандартов судебной защиты на процесс осуществления правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, особенно при разрешении вопросов, прямо не урегулированных законодателем, проявляется в обновлении и реформировании

российского арбитражного процессуального законодательства. Процесс инкорпорации европейских норм в российскую правовую систему, то есть переход международных европейских норм в нормы российского арбитражного процессуального законодательства, происходит путем полного или частичного воспроизведения международной нормы в тексте национального закона (ст. 2, ст. 5, ст. 11, ст.13, ст. 111, ст. 136, ст. 155, ст. 292, ст. 311, глава 29 АПК РФ и др.). Непосредственное влияние европейских стандартов судебной защиты на процесс осуществления правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности проявляется также в возможности прямого применения норм международного договора.

Огромный потенциал для создания в России эффективного и доступного судебного механизма защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, отмечается далее автором, заложен в профилактическом воздействии юрисдикции Европейского Суда и европейских стандартов защиты прав человека на внутригосударственные судебные органы. В этом заключается опосредованное (косвенное) влияние европейских стандартов судебной защиты на российскую доктрину правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вторая глава «Теоретические аспекты моделирования доступности правосудия в гражданском и арбитражном процессуальном праве» содержит три параграфа. Первый параграф «Содержание доступности правосудия по гражданским делам: анализ проблемы» посвящен исследованию проблемных вопросов, связанных с содержательной характеристикой правосудия по гражданским делам. Автор обращает внимание на комплексный характер проблемы обеспечения доступности правосудия по гражданским делам, связанного как с вопросами судоустройства, так и судопроизводства, и решение которой во многом определяется не только качеством работы судебных органов, сколько экономическим и правовым состоянием общества (М.С Еременко, Р.Ф. Каллистратова, И.А. Приходько. В.М. Сидоренко).

Рассматривая арбитражные суды как органы, осуществляющие правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 1 АПК РФ), а также учитывая сходство процессуальных форм отправления правосудия в судах общей юрисдикции и арбитражных судах и, более того, существование тенденции усиления сходства их функциональных

характеристик в процессе реформирования (В.В.Ярков), в настоящем исследовании автор исходит из преемственности основных принципов и институтов гражданского и арбитражного процессуального права. Именно поэтому многие проблемы, связанные с обеспечением доступности правосудия, имеют место как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах, также возможны, по мнению диссертанта, и общие варианты их решения.

Вступая в дискуссию о самостоятельности норм арбитражного процессуального права и соотношении последних с нормами гражданского процессуального права, диссертант критически оценивает позицию ученых, рассматривающих арбитражное процессуальное право как составную часть гражданского процессуального права, иными словами, его подотрасль (М.С. Шакарян В.М., Жуйков, И.М. Зайцев), и поддерживает взгляды ученых (Т.Е.Абова, М.К. Треушников, И.В..Решетникова) о самостоятельности отрасли арбитражного процессуального права.

Арбитражное процессуальное право - самостоятельная отрасль
российского права, нормы которой регулируют порядок рассмотрения и
разрешения арбитражным судом дел, возникающих в сфере отношений по
организации и функционированию экономического механизма, нацеленного на
систематическое получение прибыли, а также при осуществлении иной
экономической деятельности. Специфика предпринимательской деятельности
предопределяет специфику арбитражной процессуальной формы и
складывающихся в судопроизводстве арбитражных процессуальных
правоотношений. Не колеблет утверждения о самостоятельности отрасли
арбитражного процессуального права широко обсуждаемая учеными-
процессуалистами проблема создания единого правового процессуального
поля, позволяющего установить единые правила гражданского

судопроизводства (Ю.А.Попова).

Автор солидарен с позицией ученых, рассматривающих доступность правосудия как приоритетное направление судебной политики государства по защите прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций (Т.А.Савельева), как черту или признак, характеризующий судебную деятельность по защите нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов граждан и создаваемых ими объединений (А.В. Цихоцкий).

Важнейший элемент проблемы обеспечения доступности правосудия - ее процессуальный аспект. В свете изложенного, а также учитывая последние

теоретические разработки ученых в этой области и изменения арбитражного процессуального законодательства, процессуальный аспект доступности правосудия означает соответствие процессуального законодательства, то есть установленного законом порядка разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел и практики его применения потребностям и ожиданиям в получении каждым эффективной судебной защиты (И.А.Приходько). Процессуальный аспект проблемы обеспечения доступности правосудия, по мнению автора, предполагает поиск, анализ и исследование соответствующих процессуальных технологий (процессуально-правовых средств), используемых при обращении в арбитражный суд и в судебном разбирательстве, а также при пересмотре судебных актов с целью защиты и восстановления нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Во втором параграфе «Доступность правосудия как принцип гражданского и арбитражного процессуального права: спорные вопросы

теории» диссертантом анализируются взгляды ученых на понятие, сущность и характеристику категории доступности правосудия, определяется место этой правовой конструкции в понятийном аппарате юриспруденции в целом, и науки арбитражного процессуального права, в частности, в иерархии ее норм и институтов.

В диссертации отмечается, что прежде, чем получить нормативное закрепление как задачи арбитражного судопроизводства, категория доступности традиционно рассматривалась учеными-процессуалистами через призму нормативно-руководящих начал или основ процессуального права (гражданского или арбитражного), то есть его принципов. Принцип доступности правосудия (судебной защиты прав и интересов) в качестве специфически отраслевого принципа гражданского процессуального права, закрепленного в законодательстве о судопроизводстве, выделяется немногими учеными, в частности, А.А. Мельниковым, В.М. Семеновым. В более поздних работах, посвященных арбитражному судопроизводству, В.В. Ярков о доступности судебной защиты прав и интересов говорит также как об одном из судопроизводственных принципов арбитражного процессуального права.

Исходные посылки формирования взглядов на категорию доступности правосудия в науке гражданского и арбитражного процессуального права в контексте судопроизводственного принципа отрасли, по мнению диссертанта,

имеют в своей основе традиционно сложившийся в науке процессуального права подход, согласно которому классификация принципов основана на функциональном назначении принципов права.. Эта идея проводится, в частности, в работах Р.Ф. Каллистратовой, Т.Е. Абовой.

Изучение взглядов ученых-процессуалистов, занимающихся

исследованием системной организации принципов гражданского
(арбитражного) процессуального права, позволило автору критически оценить
вывод о характеристике принципа доступности правосудия, как
судопроизводственного (или функционального) принципа арбитражного
процессуального права. Автором поддерживается точка зрения

В.М.Сидоренко, что доступность правосудия (доступность судебной защиты) является универсальным принципом, комплексным началом, на котором основывается как судоустройство, так и судопроизводство.

Далее в работе отмечается, что ученые, рассматривающие принцип доступности правосудия как судопроизводственный принцип, по сути допускают смешение принципов доступности правосудия и диспозитивности. Доказывается, что выделение в теории процессуального права двух разноименных принципов с практически одинаковым набором его составляющих не только расходится с общеправовым учением о системе принципов, но и противоречит, по мнению автора, законам логики.

Систематизация взглядов ученых различных школ и направлений, а также анализ действующего законодательства позволило диссертанту дать следующую характеристику принципа доступности правосудия (судебной защиты). Принцип доступности правосудия представляет собой такое правило, согласно которому всякое заинтересованное лицо (гражданин или юридическое лицо), полагающее, что его права и интересы нарушены, либо оспорены, вправе обратиться за судебной защитой, и, используя предоставленные законом процессуальные средства добиваться ее осуществления в судебном порядке, а государство обязано предоставить такую защиту. По характеру нормативного источника принцип доступности в арбитражном процессуальном праве можно рассматривать как конституционный принцип и одновременно межотраслевой, относящийся к нескольким отраслям права - гражданскому процессуальному, арбитражному процессуальному, судоустройству.

По способу нормативного закрепления - как смысловой принцип, поскольку принцип доступности правосудия выводится из смысла и

содержания нескольких норм. И, наконец, по сфере действия и способу закрепления гарантий в законодательстве принцип доступности правосудия является общим принципом, имеющим одинаковое значение, как для судоустройства, так и для судопроизводства. Для целей настоящего исследования интерес вызывают некоторые судопроизводственные элементы принципа доступности правосудия, роль которых выполняют процессуальные средства обеспечения доступности правосудия в сфере предпринимательской деятельности.

Третий параграф «Доступность правосудия в системе задач судопроизводства в арбитражных судах» посвящен анализу нормативного определения задач арбитражного судопроизводства в новом арбитражном процессуальном законодательстве. Как недостаток нового арбитражного процессуального законодательства отмечается отсутствие в нем указаний на цели судопроизводства. К достоинству нового АПК РФ автор относит то, что арбитражное процессуальное законодательство содержит нормативно установленные характеристики суда, осуществляющего функцию судебного разбирательства, а также самого судебного разбирательства. К первым относятся независимость и беспристрастность, ко вторым - справедливость, публичность и своевременность.

Подробному анализу подвергается в настоящем исследовании категория справедливости, которая в рамках международного законодательства рассматривается как характеристика юридических параметров суда.

Определение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности как задачи судопроизводства в арбитражных судах, по мнению автора, свидетельствует о направляющей функции принципа доступности правосудия в нормотворческой деятельности. В этой связи автором выявляется соотношение таких категорий теории процессуального права, как принцип и задача.

Анализ теоретических изысканий ученых-процессуалистов, а также нормативных положений нового АПК РФ, позволил диссертанту определить место в системе процессуальных ценностей положений ст.2 АПК, обозначенных законодателем, как задачи судопроизводства в арбитражных судах: п. 1 ст. 2 - общая цель арбитражного судопроизводства; п.З ст. 2 АПК-задача арбитражного судопроизводства; п. 4-6 АПК - частные цели арбитражного судопроизводства.

Что касается обеспечения доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п.2 ст.2 АПК), то обозначение законодателем этой установки, как задачи арбитражного судопроизводства, на взгляд автора, не совсем корректно. Обеспечение доступности правосудия (судебной зашиты), как уже отмечалось, зависит не столько от качества и оперативности работы органов судебной власти, как от уровня развития экономики в обществе, совершенства законодательной базы и т.д. В конце параграфа делается вывод, что как одна из составляющих системы задач судопроизводства в арбитражных судах, задача обеспечения доступности правосудия в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, не вписывается в эту систему ни по лингвистическим характеристикам, ни по содержанию и является своего рода «инородным телом» этой системы.

Глава третья «Средства обеспечения доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в механизме процессуально-правового регулирования» состоит из пяти параграфов. Первый параграф «Процессуальныесредстваобеспечениядоступности правосудияварбитражномпроцессе:понятие, признаки, классификация» охватывает своим содержанием исследование сущности и понятийной характеристики процессуально-правовых средств обеспечения доступности правосудия в арбитражном судопроизводстве, определение ее составляющих.

Использование системно-функционального подхода и обращение к трудам
ученых, занимающихся разработкой правовых средств (в том числе
процессуально-правовых) других отраслей права (С.К.Струнков,

К.В.Шундиков, Е.Г.Лукьянова, В.Н.Протасов) позволяет диссертанту определить процессуально-правовые средства как правовые инструменты (инструментальные характеристики арбитражного процессуального законодательства), при помощи которых обеспечиваются интересы субъектов предпринимательской деятельности и надлежащее функционирование механизма защиты прав и законных интересов участников гражданского оборота, и тем самым достигаются цели арбитражного судопроизводства.

В диссертации раскрываются общие признаки или черты процессуально-правовых средств обеспечения доступности правосудия. К ним относятся: а) закрепление в нормах арбитражного процессуального права, то есть они выражают собой правовые формы обеспечения доступности в деятельности

субъектоа арбитражных процессуальных правоотношений; б) функциональное назначение, то есть определенная юридическая направленность на достижение соответствующего результата, а именно, на обеспечение интересов участников арбитражного процесса, в первую очередь, лиц, участвующих в деле; в) являются способом достижения целей и задач арбитражного судопроизводства; г) обеспечиваются принудительной силой государственного принуждения, а именно, силой судебной власти.

С позиции инструментальной теории права процессуально-правовые средства обеспечения доступности правосудия в арбитражном процессуальном законодательстве рассматриваются как универсальный «строительный материал», который под известным углом зрения унифицирует все правовые явления доступного правосудия в сфере предпринимательской деятельности.

Диссертантом выдвигается гипотеза о классификации процессуальных средств обеспечения доступности правосудия условно на две группы: общие и специальные. К первой группе автор относит процессуально-правовые средства, обеспечивающие доступность и эффективность правосудия на протяжении всей динамики развития арбитражного процесса, использование которых не зависит от этапа «прохождения» арбитражного дела в той или иной инстанции. Специальные средства, относящиеся ко второй группе, могут применяться в зависимости от стадии рассмотрения экономического спора и включают в себя процессуальные средства, обеспечивающие доступность правосудия на отдельном этапе судебной деятельности, а именно: а). при подготовке дела к судебному разбирательству и судебном разбирательстве в арбитражном суде первой инстанции; б) в производствах по пересмотру судебных актов.

Второй параграф «Доступность правосудия как свойство

арбитражной процессуальной формы» начинается с исследования научных изысканий ученых-процессуалистов о сущности и содержании правовой категории процессуальной формы вообще, и арбитражной процессуальной, в частности. Диссертант поддерживает традиционно сложившийся взгляд ученых о возможности использования процессуальной формы применительно к деятельности юрисдикционных органов государства и только в плане разрешения правовых споров и разбирательства дела в судебном процессе. Разделяется точка зрения процессуалистов, рассматривающих современную

арбитражную процессуальную форму как правовую категорию, имеющую самостоятельную ценность (А.А.Латкин, М.К.Треушников, В.В.Ярков).

Рассматривая доступность правосудия, как свойство арбитражной процессуальной формы, автор раскрывает инструментальные характеристики арбитражного процессуального законодательства, через которые реализуется доступность правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.: дифференциация видов арбитражного судопроизводства (искового производства, производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, особого); включение в процессуальное законодательство упрощенного производства (гл. 29 АПК РФ); императивное установление сроков рассмотрения и разрешения дел в зависимости от категории спора, рассматриваемого по правилам того или иного производства: искового, административного, особого, упрощенного и т.д.; введение института примирительных процедур (гл. 15 АПК РФ); введение института обеспечительных мер (гл. 8 АПК РФ), в том числе: встречного обеспечения (ст. 94 АПК РФ) и предварительных обеспечительных мер (ст. 99 АПКРФ);

Доступность правосудия для субъектов предпринимательской
деятельности обеспечивается, в первую очередь, дифференциацией

процессуальных норм, которые в большей мере учитывают специфику материальных правоотношений, подлежащих защите, и регламентируют процессуальные права субъекта в зависимости от особенностей его статуса.

Наиболее яркой процессуальной конструкцией доступности экономического правосудия автор считает институт примирительных процедур арбитражного процессуального права. В этой связи в работе подробно освещаются преимущества досудебного использования порядка разрешения спора и урегулирования спора самими сторонами в судебном разбирательстве. Намеченная в процессуальном кодексе тенденция, направленная на расширенное применение примирительных процедур и внедрения новых видов примирения, ранее неизвестных российскому процессу, позволила автору сделать вывод о повышении роли альтернативных форм разрешения споров в сравнении с иными формами защиты, осуществляемые с привлечением государственных и, прежде всего, судебных органов.

Продолжая рассуждать о доступности правосудия, как свойства арбитражной процессуальной формы, автор обращает внимание, что открытый

перечень категорий дел упрощенного производства позволяет рассматривать по правилам упрощенного производства не только исковые дела, но и дела административного судопроизводства, в частности, дела о взыскании обязательных платежей и санкций при наличии условий, предусмотренных ст. 226 АПК РФ. В подтверждение тому приводятся примеры судебной практики. Порядок регламентации упрощенного производства, в основу которого положены международные нормы, по мнению автора, должен быть логично завершен сокращенными сроками обжалования. В этой связи предлагаются изменения в действующее арбитражное процессуальное законодательство.

Положительно оценивая новеллы АПК РФ в части более детальной регламентации обеспечительных мер и рассматривая этот институт как процессуальное средство доступности правосудия для субъектов предпринимательской деятельности, диссертант критически оценивает нововведения НК РФ, указывающего, что при подаче заявления об обеспечении иска государственная пошлина уплачивается в фиксированном размере. Несвоевременное принятие мер по обеспечению иска по формальным основаниям (в частности, в связи с неуплатой государственной пошлины), по мнению автора, может повлечь «необратимые» последствия и невозможность гарантировать защиту прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

В диссертации отмечается влияние международных рекомендаций на изменения порядка рассмотрения и разрешения дел в арбитражных судах.

Третий параграф «Доступность правосудия как элемент права на обращение в суд» посвящен анализу процессуально-правовых средств доступности правосудия при обращении субъектов предпринимательской деятельности в арбитражный суд.

Исследуя юридическую природу права на судебную защиту в советской и современной процессуальной юридической науке, автор солидарен с позицией ученых, утверждающих, что право на судебную защиту имеет как материально-правовой, так и процессуально-правовой аспекты (Г.А.Жилин). Наличие права на судебную защиту в материально-правовом смысле суд может определить лишь после рассмотрения дела в судебном заседании с соблюдением всей установленной арбитражным процессуальным законодательством процедуры рассмотрения и разрешения гражданского дела, то есть после осуществления правосудия. В этом смысле право на судебную защиту представляет свойство

нарушенного или оспоренного материального права, которое выражается в праве на иск в материальном смысле. (М.А.Гурвич). Процессуальный аспект права на судебную защиту связан прежде всего с правилами возбуждения гражданского дела.

По мнению автора, нельзя рассматривать как однопорядковые категории доступности правосудия и доступа к суду. Необходимо различать доступ к суду (доступ к правосудию) как внешнее проявление принципа доступности правосудия и доступность правосудия в рамках соответствующей процессуальной формы, как внутреннее содержание указанного принципа. Вместе с тем нельзя отрицать тесной взаимосвязи и взаимозависимости указанных категорий. Именно доступ к суду дает возможность заинтересованным лицам добиться рассмотрения своего дела в суде и в этом плане является своего рода предпосылкой доступности правосудия.

Следуя логики настоящего исследования, в диссертации тщательному анализу подвергается теоретическая конструкция права на обращение в суд, разработанная наукой гражданского процессуального права в начале 40-х годов XX в. Отмечается, что право на обращение в суд на протяжении длительного времени в российской процессуальной науке связывалось с определенными обстоятельствами (юридическими условиями), то есть предпосылками права на предъявление иска (А.А.Добровольский, С.А.Иванова, А.А.Мельников). Диссертант считает нецелесообразным выделение в качестве последних юридическую заинтересованность (М.А.Викут, В.Н.Щеглов, Г.Л.Осокина). Заинтересованное лицо может заблуждаться относительно действительного наличия у него субъективного материального права, подлежащего защите, но проверить на момент обращения в суд факт заинтересованности достаточно сложно.

Новое арбитражное процессуальное законодательство, кардинальным образом изменив механизм правового регулирования порядка обращения в суд, а именно, отменив институт отказа в принятии искового заявления, заставляет переосмыслить многие теоретические воззрения ученых на содержание и характеристику права на предъявление иска субъектов предпринимательской деятельности и иных органов, имеющих по закону право на обращение в арбитражный суд.

Диссертант солидарен с позицией В.В.Яркова, что в новом арбитражном процессуальном законодательстве отражена концепция широкого понимания

права на обращение в суд. Современная доктрина арбитражного процессуального права исходит из необходимости обеспечения доступности правосудия, а именно из того, что право на обращение в арбитражный суд не обусловлено никакими предпосылками и не может быть ограничено.

Поскольку проверка наличия предпосылок права на предъявление иска в настоящее время проверяется арбитражным судом в стадии рассмотрения дела по существу, по мнению автора, нуждается в некотором уточнении понятийный аппарат науки арбитражного процессуального права, который не может оставаться неизменным при существенном изменении механизма правового регулирования порядка обращения в суд.

По мнению автора, необходимо вывести из понятийного аппарата науки арбитражного процессуального права термин «право на предъявление иска», использование которого нарушает законы логики, поскольку по ныне действующему законодательству судья в любой ситуации обязан принять исковое заявление (заявление), даже если лицо не имеет права на предъявление иска по новому законодательству. Суд, являясь органом государственной власти, в процессе осуществления правосудия (в судебном разбирательстве) вправе проверить только условия надлежащей реализации обращения управомоченного субъекта за защитой своих прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Статья 127 АПК РФ, регламентирующая вопросы принятия искового заявления и возбуждения производства по делу, связывает принятие иска к производству арбитражного суда лишь соблюдением требований к форме и содержанию искового заявления.

Автор полагает, что в современных условиях оказалась востребованной развиваемая в свое время в науке гражданского процессуального права теория, не проводящая различий между предпосылками права на предъявление иска и условиями его надлежащей реализации (Е.Г.Пушкар). В этой связи предлагается все обстоятельства, с которыми закон связывает возбуждение гражданского дела, объединить в одну группу и назвать их условиями реализации права на обращение в суд.

Итогом исследования является определение процессуально-правовых средств, обеспечивающих доступность правосудия при обращении в арбитражный суд: отсутствие института отказа в принятии искового заявления; расширение предметной компетенции арбитражного суда по действующему

арбитражному процессуальному законодательству; отсутствие института альтернативной подведомственности, когда ряд категорий дел мог быть предметом рассмотрения и в арбитражном суде, и в судах общей юрисдикции; наличие института альтернативной подсудности, дающей возможность предъявить иск к юридическому лицу, вытекающей из деятельности его филиала, по месту нахождения юридического лица или филиала (п.5 ст. 36 АПК РФ); расширение субъектного состава участников судопроизводства в арбитражных судах за счет граждан - физических лиц (ст. 33, п.4 ст. 27 АПК РФ и др.); исчерпывающий перечень оснований для оставления заявления без движения и возвращения искового заявления; предусмотренная законом возможность отсрочки, рассрочки уплаты государственной пошлины.

Анализируя порядок обращения в суд по новому законодательству, автором обращается внимание на несколько некорректное изложение норм АПК РФ, в частности гл. 13, в связи с чем высказываются предложения о совершенствовании действующего законодательства.

В четвертом параграфе «Средства обеспечения доступности правосудия при подготовке дела к судебному разбирательству и в судебном разбирательстве первой инстанции» исследуются основные параметры доступности правосудия на стадиях подготовки дела к судебному разбирательству и в судебном разбирательстве суда первой инстанции.

В новом АПК РФ стадии подготовке дела к судебному разбирательству отводится главенствующая роль, о чем свидетельствует общий срок подготовки - два месяца. Как результат международного влияния, новым процессуальным правовым средством доступности правосудия на данной стадии является обязательность проведения предварительного судебного заседания. Элемент доступности правосудия проявляется также в том, что действующее арбитражное процессуальное законодательство не исключает возможности перехода от предварительного судебного заседания к рассмотрению дела по существу в судебном заседании арбитражного суда при соблюдении условий ч. 4 ст. 137 АПК РФ, но одновременно с этим обратной ситуации (исключение предварительного заседания) не допускается.

Автором подчеркивается, что доступность правосудия на данном этапе судебной деятельности может быть рассмотрена, в первую очередь, с позиции процессуального режима судебного разбирательства. В этом плане к характеристикам доступного правосудия могут быть отнесены: проведение

открытого, публичного судебного заседания, публичное объявление арбитражным судом принимаемых им судебных актов; опубликование судебных актов.

Выступая за широкое трактование доступности правосудия, автором отмечается, что при разбирательстве дела в суде первой инстанции находят свое практическое выражение общепризнанные мировой юридической доктриной процессуальные средства обеспечения доступности правосудия -оказание юридической помощи и освобождение от судебных расходов. Правовое регулирование института представительства в АПК РФ (с учетом правовых позиций Конституционного Суда по этому вопросу) в настоящее время практически соответствует международной доктрине доступности правосудия. В соответствии конституционным принципом равенства сторон вне зависимости от того, в какой организационно-правовой форме выступают участники судопроизводства государство не вправе возлагать на организации обязанность выбирать в качестве представителя только адвокатов или содержать юристов в штате. Но это правило, по мнению диссертанта, должно быть урегулировано непосредственно в законодательстве, в связи с чем предлагаются соответствующие дополнения в ст. 59 АПК РФ.

Автор полагает, что эффективность такого процессуального средства, как представительство, все же не может быть достигнута, если не установить финансовых гарантий соблюдения прав предпринимателей при оказании юридической помощи. Такие гарантии получают воплощение в новом правиле возмещения расходов на оплату услуг представителя за счет проигравшей стороны (ч. 2 ст. ПО АПК РФ), которое также можно рассматривать как эффективное процессуальное средство доступности правосудия.

Институт судебных расходов, как и представительство, рассматривается процессуальной наукой как необходимое процессуальное средство обеспечения доступности правосудия в арбитражном производстве. Продолжая исторически сложившуюся традицию, ст. 101 АПК РФ помимо государственной пошлины к судебным расходам относит и судебные издержки, связанные с рассмотрением дела. Придерживаясь линии АПК РФ, вопрос о том, какое влияние оказывает институт судебных расходов на реализацию доступа к правосудию при судебном разбирательстве в суде первой инстанции, может быть решен с позиции распределения судебных расходов между сторонами, участвующими в судебном разбирательстве.

Помимо известного ранее правила распределения судебных расходов путем их возмещения за счет «неправой стороны» законодатель признал и развил в АПК РФ на основании сформулированных Конституционных Судом РФ положений новые директивы по распределению судебных издержек между сторонами. Такое признание, как следует из норм АПК РФ, выражается в двух формах: путем отнесения судебных расходов на лицо, злоупотребляющее своими процессуальными правами; взыскания расходов на оплату услуг представителя, понесенных лицом, в пользу которого принят судебный акт, с другого лица в разумных пределах.

Особое место в системе процессуальных средств обеспечения доступности, отмечается далее в диссертации, занимает решение арбитражного суда первой инстанции. Только через вынесенное в срок правосудное решение спор разрешается по существу и достигается защита и восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

В заключении параграфа автор приходит к выводу, что обеспечить доступность правосудия, раскрыть его практический потенциал невозможно без сбалансированных активных действий арбитражного суда, направленных на достижение задач, указанных в ст. 2 АПК РФ. При этом необходимо обратить внимание, что активная роль суда в современном судопроизводстве ограничена определенными пределами, в основе которых лежат независимость, объективность и беспристрастность, и которые четко определены законодателем в ч. 3 ст. 9 АПК РФ. В этой связи автор солидарен с точкой зрения ученых, что самым важным, самым принципиальным в новом арбитражном процессуальном законодательстве является изменение содержания принципа состязательности в арбитражном процессе, который, как правовой инструмент, напрямую связан с волей, инициативой и активностью суда (А.А. Власов, В.Ф.Яковлев).

В пятом параграфе «Средства обеспечения доступности правосудия в производстве по пересмотру судебных актов» автором исследуется правовой инструментарий производства по пересмотру судебных актов арбитражных судов на предмет выявления в нем элементов доступности. Обосновывается, что право на обжалование судебных актов является важной слагаемой конституционного права на судебную защиту и вызывает интерес в рамках настоящего исследования.

Диссертантом отмечается, что в новом арбитражном процессуальном законодательстве правовое регулирование института пересмотра судебных актов в правосудии по экономическим спорам подверглось значительной корректировке. В немалой степени такой подход законодателя обусловлен и предопределен необходимостью приведения российского законодательства в соответствие с европейскими стандартами судопроизводства.

Анализируя производство в апелляционной и кассационной инстанции, автор обращает внимание, что новым процессуальным средством, обеспечивающим доступность правосудия на этом этапе судебной деятельности, является институт оставления соответственно апелляционной и кассационной жалобы без движения (ст. 263, ст. 280 АПК РФ), что явилось дополнительной возможностью устранения процессуальных нарушений при обращении в суд с жалобой о пересмотре судебных актов.

Новеллой правового регулирования полномочий суда кассационной инстанции, направленной на повышение эффективности судебной защиты прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской деятельности, является право арбитражного суда кассационной инстанции принять собственное постановление по существу рассматриваемого дела, если законность судебного акта первой и (или) апелляционной инстанции проверяется в кассационном порядке повторно (п.2 ч. 1 ст. 287 АПК РФ). Логично добавляет указанную норму правило, предусмотренное п.4 ч.1 ст. 287 АПК РФ, а именно, возможность направления дела на рассмотрение в другой арбитражный суд, входящий в состав судебного округа, на территорию которого распространяется юрисдикция суда кассационной инстанции, рассматривающего жалобу. Указанные выше процессуальные конструкции арбитражного процессуального законодательства являются средствами обеспечения доступности правосудия при пересмотре судебных актов арбитражных судов в кассационном порядке.

Учитывая, что самые большие изменения правового регулирования деятельности арбитражных судов коснулись надзорного порядка пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, в диссертации этому виду пересмотра уделяется особое внимание. Средством обеспечения доступности правосудия в надзорном производстве, по мнению диссертанта, является норма ч. 2 ст. 292 АПК РФ, предусматривающая возможность оспорить в порядке надзора судебный акт, в первую очередь, лицам, участвующим в деле. Это

нововведение явилось следствием приведения арбитражного процессуального законодательства в соответствии с международными правовыми стандартами, поскольку именно по этому основанию Европейский суд отказывался признавать российское надзорное производство в качестве полноценной судебной инстанции. Между тем системное толкование норм арбитражного процессуального законодательства позволило автору сделать вывод, что, несмотря на прямое указание закона (ч.З ст. 295), фактически надзорное производство возбуждается определением Судебной Коллегии Высшего Арбитражного Суда РФ о передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ (ч.4 ст. 299 АПК РФ). В этой связи надзорное производство продолжает не соответствовать требованию доступности судебной защиты - возможности заявителя возбудить рассмотрение своего дела самостоятельно. В диссертации высказывается критическое отношение к установленному в АПК РФ правилу о введении достаточно жестких временных рамок на подачу заявления (представления) в порядке надзора (3 ст.292 АПК РФ) и, более того, отсутствие возможности, восстановить пропущенный срок.

Анализируя основания для отмены судебных актов в порядке надзора, автор солидарен с позицией ученых, негативно оценивающих норму ст. 304 АПК РФ (Е.А.Борисова, В.М.Шерстюк). Но цели настоящего исследования позволили автору сделать вывод, что доступность правосудия для всех субъектов гражданского оборота, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности нарушены или оспариваются, равно как и выполнение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом обеспечивается через единство правоприменения, то есть единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права (п. 1 ст. 304 АПК).

Особое место в механизме судебной защиты прав субъектов предпринимательской деятельности по новому законодательству занимает институт пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам. Делается вывод, что производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам является наиболее яркой иллюстрацией влияния международных стандартов судебной защиты на внутреннее законодательство, поскольку современная арбитражная процессуальная доктрина не только восприняла идеологию Европейского суда по правам человека, но и предусмотрела механизм реализации принятых им решений (п. 7 ст. 311 АПК РФ).

В заключении диссертации сформулированы общие теоретические выводы, полученные автором в ходе проведенного исследования, и предложения по совершенствованию арбитражного процессуального законодательства.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1.     Ефремова Н.Н.   Конституционный принцип доступности судебной
защиты и его реализация в арбитражном судопроизводстве / Конституция
Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации
и тенденции развития   (к   10-летию Конституции России):   Международная
научно-практическая конференция (1-3 октября 2003 года): В 3 ч. / Под ред.
А.И.Демидова,   В.Т.   Кабышева.   Саратов:   Изд-во   ГОУ   ВПО   «Саратовская
государственная академия права», 2003. Ч. 1 (0,3 п.л.).

2.      Ефремова Н.Н. О задачах арбитражного судопроизводства по новому
законодательству   /   Проблемы   гражданской   юрисдикции   в   свете   нового
законодательства:       Сборник      статей      молодых      ученых       Саратовской
государственной   академии   права /   Под ред.   А.И.Зайцева,   Т.А.Савельевой.
Саратов: Изд-во ФГОУ ВПО Саратовский ГАУ, 2003. (0,4 п.л.).

3.      Ефремова   Н.Н.   Теоретические аспекты   моделирования   доступности
правосудия в арбитражном судопроизводстве / Применение норм гражданского
законодательства в   условиях развития   рыночных   отношений   (к   10-летию
принятия     ГК     РФ).     Материалы     международной     научно-практической
конференции (1-2 октября 2004 года). Под ред. А.И.Демидова, З.И. Цыбуленко
// Вестник Саратовской государственной академии права. 2004. № 4. (0,4 п.л.).

4.       Ефремова   Н.Н.      К вопросу о   праве   на судебную   защиту лиц,
осуществляющих предпринимательскую деятельность / Трансформационное
общество:   проблемы,   их решение и перспективы развития.   Межвузовский
сборник научных трудов:   материалы научно-практической конференции   (3
декабря 2004 года.). Вып. 2. Саратов: Изд-во «Научная книга». 2005. (0,3 п. л.).

Работа выполнена: на кафедре гражданского права Московского

университета МВД России

Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор

Еремичев И.А.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Ершова Инна Владимировна кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Санникова Лариса Владимировна

Ведущая организация: Российский институт интеллектуальной

собственности

Защита состоится «______ »___________ 2004 г. в «_____ » часов на заседании

диссертационного совета Д 203.019.02 при Московском университете МВД России (117437, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России

Автореферат разослан _«»_______________ 2004 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета

к.ю.н.,доцент К.К. Гасанов

I. Общая характеристика работы. Актуальность темы исследования.

Объективное существование института несостоятельности (банкротства), представляющего собой обязательный атрибут рыночной экономики, позволяет осуществлять структурные преобразования и создавать условия для перераспределения капитала от нерентабельных производств в иные сферы экономики. Он служит определенным стимулом эффективной работы предпринимательских структур, одновременно гарантирует защиту экономических интересов кредиторов, а также государства как общего регулятора рынка и имущественных отношений.

Юридические лица и граждане как субъекты предпринимательства взаимодействуют с различными государственными (в том числе налоговыми) органами, кредитными, страховыми и другими организациями. В случае, когда размер денежных обязательств, превышает определенный предел, исходя из положений закона или договора, должник может быть признан несостоятельным (банкротом). Его предпринимательская деятельность прекращается, а имущество реализуется для удовлетворения требований кредиторов в установленной законодательством очередности.

Причины, повлекшие неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, могут быть различными: неисполнение обязательств контрагентами по договору; производство неконкурентоспособной продукции; неэффективная финансовая деятельность и прямые злоупотребления администрации; нехватка оборотных средств и получение кредитов под высокие проценты; и др.

Факт признания банкротом имеет негативные последствия как для должника, непосредственно затрагивая его имущественные интересы, так и для других субъектов - наемные работники, кредиторы, партнеры по бизнесу, а также порождает другие отрицательные тщидпьнп-чи-пнгчиичег.кие рослелствия (рост

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С

1»

безработицы, снижение уровня благосостояния населения, со всеми вытекающими последствиями и т.д.).

В месте с тем, ликвидация неплатежеспособных должников является положительной мерой, ибо угроза банкротства побуждает не только предпринимателя, но и органы государственного управления принимать активные меры к восстановлению платежеспособности и улучшению деятельности коммерческих организаций, о чем убедительно свидетельствует опыт ЗИЛа, АЗЛК, КАМАЗа и других крупных организаций, которые в недавнем прошлом были кандидатами в банкроты.

Практика показывает, что в связи существенным обновлением системы законодательства возникает объективная потребность в теоретическом анализе и научном обобщении складывающих реалий, и, прежде всего, тех правовых механизмов, юридических консультаций и конкретных правовых норм, которые характерны для рыночного хозяйства. Среди них, несомненно, одно из ведущих мест принадлежит институту несостоятельности (банкротства) юридических лиц. Роль, которого, в настоящее время, в связи с переходом России к рыночной экономике значительно возросла.

Это соответствует мировым тенденциям, так как во всем мире банкротство является деятельным правовым механизмом рынка, который призван обеспечить эффективное функционирование экономики. Так, в США ежегодно происходит 300 тысяч банкротств, в Канаде -100 тысяч и т.д.¹

В России, по данным Высшего Арбитражного суда РФ, эта цифра гораздо ниже, и составили: 2000 г. 19041 дел, 2001 г. - 47762 дела, в 2002 г. - 94533 дела.²

В настоящей работе автор предпринял попытку исследовать современное российское законодательство о несостоятельности (банкротстве) юридических лиц и его применение на практике. Ибо в предшествующие годы по оценкам

¹ Олевннский Э.Ю. - Право и экономика. - 2000г. -J6 9. - с.17

¹ Вестник Высшего Арбитражного еда РФ. 1999. JfeJ; 2000. №3; 2001. №4; 2002. №4; 2003. №4.

специалистов одной из главных причин медленного внедрения в хозяйственную практику процедур банкротства было связано с отсутствием адекватного правового регулирования.

Актуальность темы исследования объективно предопределена также и тем, что в связи принятием нового Федерального закона от 26 октября 2002 г. «О несостоятельности (банкротстве)» появилось немало новаций, которые в условиях рыночной экономики выдвигаются на первый план, и требует своего теоретического анализа.

Степень научной разработанности проблемы. Общетеоретические и специальные вопросы правового регулирования института несостоятельности (банкротства), касающиеся гражданского, предпринимательского и других отраслей права, отражены в работах: Баскаковой О.В., Васильева Е.А., Волкова А.А., Витрянского В.В., Еньковой Е.Е., Жалинского А.Э., Кивачука B.C., Колба Б., Степанов В. В., Новоселова Е.В., Полонского Ю.Д., Попондополо В.Ф., Ры-синой Д.Ф., Свита Ю., Смирновой Е.В., Телюкиной М.В., Тонусян Г.А., Яковлева А.М. и др.

Актуальность избранной автором темы, как в теоретическом, так и прикладном плане подтверждает анализ исследований проведенных в сфере конкурсного производства института несостоятельности (банкротства), в работах таких ученных, как Гаврилова В.Е., Гизатуллина М.И., Ткачева В. Н., Шер-шеневичаГ.Ф., и др.

Нормативную правовою базу диссертационного исследования составили российское законодательство на рубеже 19-20 веков, законы и подзаконные нормативные акты бывшего СССР и РСФСР, а также зарубежное законодательство.

При написании диссертации использованы постановления и информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы арбитражной практики, опубликованные в Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ и в других периодических печатных изданиях.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ комплексных проблем, связанных с институтом несостоятельности (банкротства) в современном российском законодательстве и формировании теоретически обоснованных рекомендаций, направленных на его дальнейшее совершенствование и практики применения.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:

- проанализировать юридическую природу, процесс формирования и раз
вития института несостоятельности (банкротства) в России и зарубежных пра-
вопорядках;

- уточнить новеллы института несостоятельности (банкротства) примени
тельно к современным условиям развития рыночных отношений в России;

- исследовать сущность ключевых понятий субъектов несостоятельности
(банкротства) (должники, кредиторы, конкурсные управляющие, арбитражные
управляющие и др.), изучить их функциональные права и обязанности;

- выявить пробелы в правовом регулировании статуса указанных субъек
тов;

- проанализировать судебную практику по применению Федерального
Закона «О несостоятельности (банкротстве)» и на этой основе выявить особен
ности правового механизма по реализации таких процедур: наблюдение, внеш
нее управление, конкурсное производство, упрощенные процедуры и др.;

- исследовать критерии и отличительные признаки понятия несостоя
тельности (банкротства) с целью их дифференциации, при возбуждении произ
водства по делу о несостоятельности (банкротстве) и для признания физическо
го и юридического лица банкротом;

- обосновать и сформулировать предложения по совершенствованию
норм действующего законодательства в сфере несостоятельности (банкротст
ва).

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм гражданского законодательства, регулирующие институт несостоятельности (банкротства) юридических лиц.

Предметом исследования являются российское гражданское законодательство, законодательные акты зарубежных правопорядков, разъяснения судебных органов о применении норм регулирующих институт о несостоятельности (банкротства), а также опубликованные научные работы по данной проблеме.

Методологической основой исследования является диалектический метод научного познания и другие общенаучные методы: исторический, сравнительно-правовой, системно-аналитический и др. Их применение позволило исследовать различные стороны феномена банкротства в их взаимосвязях и взаимозависимости, целостности и всесторонности.

Научная новизна исследования. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения и выводы, обладающие новизной и выносимые автором на защиту.

1. На основе анализа литературных источников обоснован тезис о том,
что понятия «несостоятельность» и «банкротство» имеют самостоятельные и
отличительные признаки.

2. В связи с принятием нового Федерального закона «О несостоятельно
сти (банкротства)» обоснован тезис о значимости способов защиты должника
по делам о банкротстве всех стадиях банкротства; стадии внешнего управления;
стадиях наблюдения и оздоровления и др.

3. В основе проведенного анализа современной практики сделан вывод о
том, что в ныне существующем Законе не урегулирован порядок определения
размера требований кредитов при подаче заявления о признании должника бан
кротом, и при проведении конкурсного производства. Представляется, что по
данному вопросу необходимо использовать аналогию Закона и определять курс
по правилам, установленным Банком России.

4. Обоснован вывод о наличии пробела в действующем Федеральном за
коне «О несостоятельности (банкротстве)» в части законодательного определе
ния понятия «должник». По мнению соискателя, редакция п. 2 ст. 9 Закона
должна иметь расширенное толкование понятия должника, в качестве которого
следует рассматривать одновременно и юридическое лицо, и ликвидирующую
компанию.

5. Обоснован вывод о необходимости внесения изменений в п. 3 ст. 135
Федерального Закона «О несостоятельности (банкротства)» об исполнении обя
зательств по возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина.

6.Обоснованы предложения по совершенствованию действующего российского законодательства в части устранения противоречий в гражданском и уголовном законодательстве в понятиях «фиктивное банкротство» и «финансовое банкротство».

Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования действующего российского законодательства, последующих научных исследований по теме, правоприменительной практике арбитражных судов, а также в учебном процессе вузов юридического профиля.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в опубликованных научных работах по теме, на научных конференциях. Основные понятия диссертационного исследования использовались при написании учебного пособия и Правовые основы банкротства в ИСПИ РАН 2004 г., а также при подготовке методических рекомендаций по гражданскому и предпринимательскому праву в Московском университете МВД РФ.

Структура диссертационного исследования обусловлена целями, задачами, и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключение и список литературы.

II. Основное содержание работы.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи, указывается ее методологическая основа, объект и предмет исследования, обозначена научная и практическая значимость исследования, формулируется положения, выносимые на защиту, и апробация работы.

В первой главе «Правовая характеристика процесса банкротства» проводится анализ понятий «несостоятельности» и «банкротства», а также рассматриваются основания для возбуждения арбитражным судом дел о банкротстве.

С точки зрения теории и практики конкурсного права очень важен ответ на вопрос: действительно ли несостоятельность означает банкротство (и наоборот), либо эти термины имеют самостоятельное значение и, следовательно, их необходимо дифференцировать? Для исчерпывающего ответа автор исследовал значение этих терминов на основе анализа дореволюционного и современного законодательства, что позволило сделать вывод, о том, что в современном законодательстве России, а именно в Гражданском кодексе (ст.25, 64, 65), Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса», а также в уголовном и административном законодательстве понятия «несостоятельность» и «банкротство» не дифференцируются.

В дореволюционном конкурсном праве обязанности по определению свойства несостоятельности возлагались на органы конкурсного производства. Вопрос о наличии признаков банкротства (преступных действий) должника решался в начале конкурсным управлением (причем тогда, когда все гражданское производство было окончено), затем общим собранием кредиторов. Окон-

нательное решение принимал гражданский суд, решения которого было основанием для возбуждения уголовного преследования.

Однако на практике такое решение вопроса о банкротстве не имело положительного значения, поскольку конкурсное управление выполняло не свойственные ему функции.

Не случайно, некоторые ученые того периода утверждали, о не целесообразности предоставление органу конкурсного управления и собранию кредиторов права решать вопрос о свойстве несостоятельности. Поскольку это означало «перенесение судебных функций с суда государственного на установление частное, что никоим образом не может быть допущено».¹

Более того, обсуждение в порядке конкурсного производства вопроса о виновности должника в банкротстве, с одной стороны, излишне усложняло эту стадию, а с другой - без всякого основания стесняло преследование должника в уголовном порядке.²

Разделяя эту точку зрения Е.В. Смирнов³ совершенно справедливо отме-тил, что в законодательстве того времени выделялись четыре существенных признака банкротства, с которыми следует согласиться^4.

Во-первых, поскольку банкротство представляло собой действие, совершенное несостоятельным должником, то обязательным его признаком было наличие несостоятельности. Во-вторых, банкротство считалось преступлением и тогда, когда в основе преступного деяния лежала неосторожность должника. В этом случае речь шла об обычном (простом) банкротстве. Если же преступные деяния совершались с умыслом на причинение вреда кредиторам, банкротство являлось злостным и каралось намного строже, чем неумышленное банкротство. В-третьих, банкротство как преступление существовало, только если вред причинялся кредиторам. В-четвертых, вред, причиненный кредиторам, пред-

1 Морозов НА Критика существующих установлений несостоятельности и банкротства // Юридический вест-

"Тур ЙЖ Пересмотр постановлений о несостоятельности. СПб. 1896.

3Смирнова Е В. Банкротство несостоятельности рознь? // ЭКО. -1993. -№ 9. - С. 141.

4Баренбойм П. Правовые основы банкротства. М. 2000. с. 39

ставлял собой уменьшение либо сокрытие ценностей, принадлежащих имуществу должника.

Результаты проведенного исследования свидетельствуют о том, что еще в процессе разработки ранее действующего Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 г. обращалось внимание на необходимость дифференцированного подхода к определению понятия «несостоятельность» и «банкротство», как это было закреплено в правопорядках зарубежных странах с развитой рыночной экономикой.

По мнению диссертанта, понятие «несостоятельность» следует расценивать с одной стороны, как простую неплатежеспособность (неисполнение обязательств), а с другой, как банкротство - неплатежеспособность, признанную судом.

Далее в работе отмечается, принятие нового Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» обусловлено кардинальными изменениями в социально-экономической жизни российского общества. Ибо, действовавшее ранее законодательство не обеспечивало в полной мере правовую защиту интересов хозяйствующих субъектов. Законодатель, стремясь исправить ряд проблем Федерального закона от 8 января 1998 г., и более четко урегулировать сложные отношения исследованной сфере. Однако и положения нового Закона не дает полного ответа на вопросы практики.

Прежде всего, следует отметить, что в Законе отсутствует возможность должника самостоятельно заявить о своей несостоятельности по другим основаниям и применительно к конкретным процедурам, перечень которых также значительно расширен и содержит ряд новых положений.

В частности, новый Закон о банкротстве отличается от ранее действовавшего законодательства своей явно выраженной реабилитационной направленностью. Свидетельством тому является новая для российского законодательства о несостоятельности процедура финансового оздоровления .

Финансовое оздоровление имеет общие черты с такими процедурами

банкротства, как внешнее управление и мировое соглашение. С процедурой внешнего управления, это сходство проявляется, в том, что в обоих случаях целью является восстановление платежеспособности должника. Однако внешнее управление не предусматривает погашения задолженности в соответствии с заранее утвержденным графиком, расчеты с кредиторами на этой стадии, осуществляются после вынесения арбитражным судом соответствующего определения (ст. 120,121 Закона).

Установление графика платежей делает финансовое оздоровление похожим на процедуру мирового соглашения, однако и здесь между ними имеется немало различий.

По мнению автора, имея сходство на родовом уровне и различия на видовом, процедуру финансового оздоровления необходимо рассматривать как раз-

^собой ^и Должником, ибо она пред-

новидность соглашения кредиторов¹ ставляет собой самостоятельную процедуру банкротства, и требует дальнейшего пристального теоретического анализа.

В целом, нормы Закона, посвященные финансовому оздоровлению, оставляют двойственное впечатление. С одной стороны, можно только приветствовать инициативу законодателя к нововведению и закреплению еще одной процедуры несостоятельности, альтернативной ликвидации должника в ходе конкурсного производства. С другой - качество нормативного материала представляется крайне низким. Ряд положений Закона не поддается однозначному толкованию, та как некоторые нормы не имеют практического применения. В этой работе обоснованы тезисы о необходимости внесения в Закон соответствующих поправок, либо издании Высшим Арбитражным Судом РФ необходимых разъяснений.

Во второй главе «Проблемы реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве)» анализируются пробелы и противоречия в дейст-.

1 Введение финансового оздоровления и внешнего управления без согласия кредиторов, а иногда и вопреки их воле необходимо рассматривать как исключение.

вующем законодательстве и на этой основе, и обосновываются выводы по его совершенствованию.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2002-2003 гг. отмечается, что «институт банкротства должен обеспечивать решение таких задач, как реструктуризация убыточного сектора экономики, повышение платежной дисциплины, защита прав кредиторов»', а также указывается на необходимость формирования правового режима, способного обеспечить эффективную защиту интересов кредиторов, и оградить собственника-инвестора от риска утраты контроля над собственностью. Одним из правовых средств, обеспечивающих такой правовой режим, является закрепление уголовной ответственности за фиктивное банкротство, которое относится к числу преступлений в сфере экономической деятельности.

Фиктивное банкротство - это заведомо ложное объявление руководителем или собственником коммерческой организации, а равно индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности в целях введения в заблуждение кредиторов для получения отсрочки или рассрочки причитающихся кредиторам платежей или скидки с долгов, а равно для неуплаты долгов, если это деяние причинило крупный ущерб (ст. 197 УК РФ).

Результаты проведенного исследования свидетельствует о том, что на практике наибольшие трудности у правоприменителя вызывает определение субъекта этого преступления. Согласно ст. 197 УК РФ к таковым относятся либо руководитель организации, либо собственник организации, либо индивидуальный предприниматель. Однако к таким субъектам фиктивного банкротства не относятся арбитражные управляющие, так как согласно закону они действуют от своего имени и не могут быть приравнены законодателем к руководителю организации.

Далее в работе анализируется положение о том, что действие ст. 197 УК

1 Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р//Собрание законодательства РФ. 2001. N31. ст.3295.

РФ распространяется только на банкротство коммерческой организации либо индивидуального предпринимателя. Однако в соответствии со ст.1 Закона о банкротстве процедура банкротства может быть применена и к некоммерческим организациям, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций. Следовательно, к большинству некоммерческих юридических лиц эта процедура применима, и, очевидно, что их банкротство также может оказаться фиктивным. Возможность применения к некоммерческим организациям института банкротства была предметом правовой дискуссии, как среди теоретиков, так и специалистов -практиков. Поэтому не совсем понятна позиция законодателя: почему отсутствует уголовная ответственность за фиктивное банкротство некоммерческих организаций?

С объективной стороны, фиктивное банкротство - это ложное объявление о своей несостоятельности, повлекшее крупный ущерб. В уголовно-правовой литературе нет единого подхода к форме ложного объявления о банкротстве. А.Н. Гуев считает, что такое объявление - это обращение в арбитражный суд с заявлением о признании банкротом или в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц или письменное уведомление кредито-

1 Однако большинство исследователей проблем фиктивного банкротства ров.

рассматривают «объявление о несостоятельности» только как обращение должника в арбитражный суд с заявлением о признании банкротом. При этом прямо указывается, что ложное сообщение о банкротстве кредиторам должно квалифицироваться как мошенничество.²

Последний подход следует признать правильным, поскольку он соответствует теории фиктивных правовых состояний, разновидностью которого и является фиктивное банкротство'. Под ним следует понимать такое правовое состояние, которое по форме соответствует закону, а по духу и содержанию противоречит ему.

1ГуевА.Н. Комментарий к УК РФ для предпринимателей. -М.: Инфра-М-Норма. -2000.

2 Колб. Б. Объективная сторона криминальных банкротств, с. 15; Комментарий к УК РФ /Под общ. ред. Ю.И.

Далее в работе диссертант анализирует правоприменительную практику, применения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 арбитражными судами России, поскольку на практике было выявлено множество проблем, возникающих при рассмотрении дел о банкротстве.¹

В работе подвергнуты анализу положения Закона о банкротстве в конкурсном производстве, которые допускают исполнение обязательств должника, но только в случаях и порядке, предусмотренных главой VTI Закона.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 5 Закона о банкротстве, текущими платежами в деле о банкротстве являются денежные обязательства и обязательные платежи, возникшие после принятия заявления о признании должника банкротом, а также денежные обязательства и обязательные платежи, срок исполнения которых наступил после введения соответствующей процедуры банкротства. Требования кредиторов по текущим платежам не подлежат включению в реестр требований кредиторов. Кредиторы по текущим платежам при проведении соответствующих процедур банкротства не признаются лицами, участвующими в деле о банкротстве.

Особое внимание обращено на то, что после введения следующей процедуры банкротства платежи по исполнению обязательств, возникших до принятия заявления о признании должника банкротом, срок исполнения, которых наступил до даты введения следующей процедуры, не являются текущими платежами. И напротив, после принятия заявления о признании должника банкротом, независимо от смены процедуры банкротства платежи по обязательствам, признаются текущими платежами на законодательном уровне и ряд других вопросов по реализации Федерального закона «О несостоятельности (банкротства)» 2002 г. Например, предъявление требований должнику.

Требования, не являющиеся денежными, в частности, о возврате имущества из чужого незаконного владения, о признании сделки недействительной

Скуратова, В.М. Лебедева. М.:ИНФРА-М-НОРМА,2000.с.466. 1 См. постановлешгеПленума BaL РФ от а апреля 2Ш1л г. N 4 идр.

рассматриваются, как известно, в порядке искового производства. Такие иски оплачиваются государственной пошлиной, и по ним суд выносит решение. В деле о банкротстве арбитражный суд вправе принять лишь решение о признании должника банкротом, либо отказать в признании должника банкротом. Никаких иных решений в деле о банкротстве суд не принимает.

Требует своего уточнения и порядок исполнения исполнительных документов по требованиям кредиторов первой и второй очереди во внешнем управлении.

Поскольку на требования кредиторов первой и второй очереди действие моратория не распространяется, в процессе применения статей 94, 95 Закона о банкротстве, следует иметь в виду, что вынесение арбитражным судом определения о введении внешнего управления не является основанием для снятия арестов с имущества должника и не отменяет иных ограничений в части распоряжения имуществом должника, ранее наложенных в ходе исполнительного производства по исполнительным документам, выданным на основании вступивших в законную силу до введения внешнего управления судебных актов о взыскании задолженности по заработной плате, выплате вознаграждения по авторским договорам, об истребовании имущества из чужого незаконного владения, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, о возмещении морального вреда, о взыскании задолженности по текущим платежам.

Представляется, что исполнение таких документов по указанным требованиям должно производится в общем порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве, с учетом абзаца шестого пункта 1 статьи 94 Закона.

Далее в работе анализируются отдельные аспекты конкурсного производства и отмечается, что исполнительные документы, исполнение по которым прекратилось в соответствии с Законом о банкротстве, подлежат передаче судебными приставами-исполнителями в порядке, установленном Федеральным законом «Об исполнительном производстве», конкурсному управляющему.

1б

Конкурсный управляющий, даже при отсутствии заявлений кредиторов второй очереди, на основании представленных судебными приставами-исполнителями исполнительных листов может включить указанных лиц в реестр требований кредиторов.

В остальных случаях, поскольку исполнительный лист необходим для проверки удержаний и своевременности предъявления его к исполнению, исполнительный лист может быть направлен в арбитражный суд конкурсным управляющим при наличии возражений относительно требований кредиторов.

Проведенный анализ ряда новых положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротства)» 2002 г., свидетельствует о наличии пробелов и противоречий в правовом регулировании исследуемых отношений и требует необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.

1. В п. 2 ст. 6 Закона 2002 г. необходимо дифференцировать минималь
ный размер задолженности должников - юридических лиц, обладающих раз
личным объемом активов, например, исходя от величины их уставного капита
ла.

2. Как представляется, необходимо расширение числа субъектов, имею
щих право инициировать конкурсный процесс за счет наделения таким правом
работников предприятия-должника. Работники должны иметь возможность
обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом,
в том числе при наличии требований из трудового договора (например, если
имеются требования о выплате заработной платы и т.д.).

3. В целях совершенствования защиты правового статуса неденежных
кредиторов, в Законе 2002 г. необходимо закрепить их право участвовать в
конкурсном процессе, выразив свои требования к должнику в денежной форме.

4. Необходимо закрепление в Законе 2002 г. правового статуса кредито
ров с требованиями небольших размеров (мелких кредиторов) и предоставле
ния им ряда преимуществ (например, путем включения в сумму требований

финансовых санкций, голосования при заключении мирового соглашения независимо от суммы требований и т.д.).

5. В целях предупреждения злоупотреблений со стороны как кредиторов,
так и должника, при введении процедуры наблюдения не сразу после принятия
судом заявления о банкротстве должника, а через определенное время, необхо
димо в Закон 2002 г. внести изменение, в соответствии с которым процедура
наблюдения вводится с момента принятия арбитражным судом заявления о
признании должника банкротом с проведением в рамках наблюдения специ
ального заседания арбитражного суда по проверке обоснованности требований
кредиторов.

6. В целях совершенствования правоприменительной практики необхо
димо определить возможность применения норм о несостоятельности (бан
кротстве) к физическому лицу, хоть и не зарегистрированному в качестве ин
дивидуального предпринимателя, не осуществляющему предпринимательскую
деятельность (подпадающую под определение ч. 3 п. 1 ст. 2 ПС РФ).

7. Необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон
от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельно
сти», в соответствии, с которыми деятельность арбитражных управляющих
должна стать лицензируемой.

В третьей главе «Некоторые аспекты зарубежного законодательства о несостоятельности (банкротстве)» диссертант проанализировал признаки банкротства в Великобритании, США, Германии, Франции и России.

Обзор литературных источников свидетельствует о том, что в Великобритании должником считается тот, кто не в состоянии отвечать по своим обязательствам если:

- кредитор, которому должник должен сумму, превышающую 750 фунтов, направил письменное требование уплатить сумму долга, а должник в течение трех недель не выполнил указанное требование;

-суду представлены надлежащие доказательства того, что должник не в состоянии платить по обязательствам по мере наступления срока их исполнения;

-суду представлены надлежащие доказательства того, что обязательства должника превышают его активы.¹

Таким образом, в Великобритании действуют одновременно два критерия - неплатежеспособность и неоплатность.

Статья 124 Insolvency Act также устанавливает случаи, когда министр может подать заявление о признании должника банкротом, если имеется угроза публичным интересам.

В США заявление могут подать кредиторы, если их более двенадцати и сумма их необеспеченных требований превышает 5 тыс. долларов. При этом нет законодательного требования к тому, чтобы должник обязательно был неплатежеспособным.

В Германии общим основанием для возбуждения дела о банкротстве является неплатежеспособность. Должник считается неплатежеспособным, если он не в состоянии выполнить подлежащие исполнению денежные обязательства. По общему правилу неплатежеспособность должна быть признана, если должник приостановил осуществление своих платежей (параграф 17 Insolvenzordnung). Другим основанием для возбуждения производства по делу о несостоятельности юридического лица является также сверхзадолженность. Сверхзадолженность имеет место, если имущество должника перестает покрывать его существующие обязательства. Вместе с тем, при оценке имущества должника во внимание должно быть принято продолжение деятельности предприятия, если в силу конкретного обстоятельства оно представляется более вероятным (параграф 19 Insolvenzordnung).

1 Статья 123 Insolvency Act. Данная статья содержит также специальные правила признания должника неспособным отвечать по своим обязательствам для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии на основании невыполнения полностью или в части решения суда в отношении требования кредитора.

В России юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены (ст. 3 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г.).

Во Франции процедура судебного оздоровления открывается, если должник не удовлетворяет требования кредиторов, срок исполнения которых наступил, посредством имеющихся у него средств (ст. 3 Закона 85-98).

Другим показателем, характеризующим цели современного зарубежного законодательства о банкротстве, является наделение руководителя должника-правом самому обратиться в суд с ходатайством о возбуждении в отношении него процедуры несостоятельности. Причем для этого не всегда обязательно, чтобы должник удовлетворял признакам банкротства - руководитель может обратиться в суд, если знает о наличии факторов, которые в скором времени могут привести к банкротству должника.

Так, например, в Великобритании заявление в суд может быть подано, помимо кредиторов и министра (в защиту публичных интересов), также должником, руководителями или вкладчиками (с определенными ограничениями), либо всеми из перечисленных сторон одновременно, либо каждым в отдельности (ст. 124 Insolvency Act).

В США согласно статье 301 Bancruptcy Code должник может подать заявление об открытии соответствующей процедуры. При этом статья 301 не выдвигает специального требования о том, чтобы должник был неплатежеспособным. Она не обуславливает подачу должником заявления наличием минимальной задолженности, а просто предусматривает, что заявление о возбуждении процедуры банкротства может быть подано лицом, которое может быть долж-

ником согласно положениям соответствующей главы Bancruptcy Code.¹ * ³" вестны случаи, когда крупные компании использовали такую возможность для проведения реструктуризации своего производства за счет легального ущемления прав кредиторов».²

В Германии согласно параграфу 13 Insolvenzordnung, правом подачи заявления пользуется, кроме кредиторов, также должник. Он может возбудить дело о несостоятельности на основании параграфов 17 (неплатежеспособность) и 19 (сверхзадолженность) Insolvenzordnung, а также в соответствии с параграфом 18 - «Угроза неплатежеспособности».

В России согласно статье 7 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом обладают должник, конкурсный кредитор, уполномоченные органы.

Во Франции при наличии признаков банкротства должник должен ходатайствовать об открытии процедуры судебного оздоровления в срок не позднее пятнадцати дней, следующих после прекращения платежей (ст. 3 Закона 85-98). Что касается других случаев открытия процедуры судебного оздоровления, в частности при невыполнении должником условий мирового соглашения, долж-ник должен обратиться в суд без промедления.¹ ^Обр^ащ^ение д^олжник^а ^в ^CW ^яв-ляется обязательным - в случае задержки или необращения в суд наступает банкротство руководителя должника.

Резюмируя вышеизложенное, в работе необходимо еще раз подчеркнуть, что при анализе признаков банкротства следует принимать во внимание эволюцию, которую претерпел за последние годы институт банкротства, как в России, так и зарубежом, произошедшее изменение в шкале приоритетов в этой области : от однобокой цели равного удовлетворения требований кредиторов в

'EpsteinD.J.,NicklesS.H., WhiteJ.J.Bankruptcy. St. Paul, Miⁿn., 1993. с16. _ ., ,„„„ ,.

г Степанов к.В. Несостоятельность (банкротство) в России,.Франции, Англии, 1 ермании. М., 1999. с. 54.

з Guyon Y.. Entereprises en difficultes, Redressementjudiciaire-FaUlite // Droit d<*s affaires. Paris, 1988. с 147.

процессе конкурсного производства наблюдается поворот в сторону попыток реабилитировать бизнес должника.

В заключение диссертант в тезисной форме излагает основные теоретические и практические выводы, вытекающие из содержания проведенного научного исследования, и формулирует предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере несостоятельности (банкротства) юридических лиц.

По теме исследования опубликованы следующие работы:

1. Назарова И.Е. Правовые аспекты процесса банкротства. - М.:
ИСПИ РАН. - 2004. - 9,6 пл.

2. Назарова И.Е. Правовые аспекты банкротства в условиях откры
той экономики // в Сб. «Социально-экономическое развитие и
международные отношения». - М.: ИСПИ РАН. - с. 128-143. -
2004. - 0,7 п.л.

На правах рукописи

КАБЛОВ Андрей Николаевич

БЕЖЕНЦЫ И ВЫНУЖДЕННЫЕ ПЕРЕСЕЛЕНЦЫ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ, ПОЛИТИЧЕСКИЕ,

СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ И ТЕХНОЛОГИИ

ЕЕ РАЗРЕШЕНИЯ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 23.00.02. - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические

процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Нижний Новгород 2004

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вынужденная миграция является одной из сложнейших проблем, с которыми столкнулось мировое сообщество на рубеже тысячелетий. Однако ни в одном регионе мира развитие миграционных процессов не протекало в столь специфических и тяжелых формах, как на территории бывшего СССР. Крупнейшие геополитические изменения, социально-экономический кризис, нарушение прав некоренных национальностей и этнические конфликты стали причинами массовых миграционных потоков.

Межнациональные конфликты, начиная с декабрьских (1986 г.) событий в Алма-Ате и кровавых столкновений в Нагорном Карабахе в феврале 1988 г., последующих вспышек насилия в Приднестровье, первой волны вынужденных мигрантов - турок-месхетинцев в 1989 г.. в самый разгар перестройки в Союзе Советских Социалистических Республик шокировали общественное мнение, породили коллапс власти и стали одним из факторов развала страны. Лозунги интернационализма, дружбы народов, соединения людей в единой общности (советском народе) потускнели. Новые испытательные полигоны вражды наций - еще недавно близких друзей - имели огромное воздействие на политические процессы в СССР. Межнациональные конфликты, выступления ряда национальных движений и организаций привели к "параду суверенитетов" и политической гибели СССР.

Распад СССР не остановил конфликты между народами, а лишь перевел их из внутреннего дела одной страны в сферу межгосударственных отношений, а карабахский - в международную войну. Политические последствия этих событий анализирутся крупнейшими политиками, политическими партиями, аналитическими группами. Однако политические последствия межнациональных конфликтов - лишь первый эшелон проблем, подлежащих научному анализу и общественному осмыслению. Менее заметные на начальных этапах проблемы правового, экономического и социокультурного характера по прошествии лет приобретают все большую значимость. В настоящее время сложнейшей задачей является также формирование прочного правового фундамента в сфере разрешения проблем беженцев и вынужденных переселенцев, где многие явления еще не привлекли внимание законодателей. Речь идет, в частности, о миграциях (миграционном законодательстве, миграционной политике и о самих мигрантах) как объектах реплирования и социальной поддержки.

После Беловежских соглашений произошла институциализация распада Союза, и начался процесс дезинтеграции, сопровождавшийся разрывом культурных, информационных и экономических связей. Одновременно наметились тенденции к внутрирегиональной интеграции (в Прибалтике, Центральной Азии) и к изменениям внешних ориентации новых государств не в пользу России. Население бывшего СССР оказалось разделено гражданством, правовыми, языковыми, валютными и таможенными барьерами, не получив при этом необходимого времени для осознания новой ситуации и возможностей для осуществления выбора гражданства и страны проживания. В основу построения почти всех новых независимых государств был положен этнический принцип. Многие из них начали проводить политику, направленную на приоритетное развитие титульного этноса, на повышение его доли в составе населения, на обеспечение для него преимуществ в различных жизненных сферах.

В результате проведения подобной политики большинство нетитульного населения новых государств за пределами России, в том числе русские (25,3 млн. человек), испытало глубокую этнокультурную и этносоциальную дизадап-

НАЦИОНАЛЬНАЯ | БИБЛИОТЕКА J

тацию. Начался процесс утраты этим населением гражданской и социальной самоидентификации, не сопровождавшийся обретением новых удовлетворительных идентификаций, в поисках которых нетитульное население устремилось в другие страны, преимущественно в Россию.

Проведенное автором исследование позволяет сделать вывод о том, что нормативные определения вынужденных мигрантов в российском законодательстве не учитывают большого пласта обстоятельств "распада", вынуждающих людей уезжать, бросая нажитое, и не позволяют выделить процесс вынужденной миграции в постсоветском пространстве в качестве специфического объекта государственной миграционной политики России. Между тем причины, масштабы и последствия этого процесса заставляют говорить о нем как о предмете особого внимания (актуальности) и особой ответственности российского государства.

Одной из важнейших для политического, правового, социально-экономического и культурного развития этих стран задач становится преодоление негативных и использование позитивных факторов миграционных последствий межнациональных конфликтов. Политическая актуальность такой задачи очевидна, она отражена в документах (миграционных программах, президентских и правительственных докладах, программах политических партий и т.д.). Тем не менее, правовые аспекты задачи еще остаются не вполне проработанными. Существующее законодательство, на наш взгляд, не опирается на осознанно и четко определенную государством миграционную политику. По сути, то, что мы имели до сих пор, является не миграционной политикой, а вялой и неэффективной реакцией на спонтанно развивающийся процесс массовых перемещений в Россию жителей бывших советских республик. Отсюда противоречивость и непоследовательность этой политики: на уровне пропагандистских деклараций и на законодательном уровне она поощряет миграцию, а как дело доходит до практического выполнения законов — существенно ее тормозит. В этой ситуации необходим коренной пересмотр существующих подходов к миграционной ситуации и. соответственно, регулирующего ее законодательства. О том. что для России данный вопрос имеет особую важность, свидетельствует наличие специального раздела, посвященного беженцам и вынужденным переселенцам, в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на большое количество работ, появившихся в последнее десятилетие и посвященных проблемам вынужденной миграции, тема правового и политического положения беженцев и вынужденных переселенцев практически не исследована.

Таким образом, научное осмысление проблем беженцев и вынужденных переселенцев, обусловленных "пробелами" в российском законодательстве, заметно отстает от потребностей политической практики.

Данная ситуация объясняется главным образом, тем. что законодательство в сфере миграции является достаточно "молодым" и неустоявшимся законодательством что не дает возможности проследить за динамикой его развития и трансформации. С одной стороны за ним не стоит длительной истории "притирки" законов к тому социальному контексту, в которых они живут и действуют (в то время как закон —это устойчивые связи; он должен действовать десятки лет). С другой стороны. трудно ожидать этой "притирки", поскольку многие характеристики миграционных потоков очень подвижны, динамичны, и законодательство, естественно, за ними "не успевает". Мы является современниками

формирования правового фундаменты в сфере беженцев и вынужденных переселенцев. До окончательной его кристаллизации еще. по-видимому, далеко. Вследствие этого в распоряжении исследователей имеется недостаточный объем материала для того, чтобы проследить все аспекты, связанные со становлением единого правового поля в области регулирования прав беженцев и вынужденных переселенцев на территории РФ.

Кроме того, большинство известных трудов по проблемам беженцев и вынужденных переселенцев преимущественно ориентируется на изучение общих экономических, социальных, культурных, психологических и других аспектов, нежели конкретизируется на изучении и рассмотрении законодательного и политического механизма регулирования проблем беженцев и вынужденных переселенцев.

Наряду с этим за последние годы практика разрешения указанных проблем обогатилась новым опытом, позволяющим углубить и уточнить некоторые представления об этом процессе. Так, межнациональный (этнический, межэтнический, этнополитический) конфликт стал предметом исследования в отечественной литературе преимущественно в последние годы. Исследование этой проблематики проведено в рамках работ по политологии (К.С.Гаджиев, Г.А.Бордюгов. Е.Ю.Заречкин, А.А.Мацнев), социологии наций (Ю.В.Арутюнян, З.В.Сикевич. Г. Г.Силласте). социологии конфликта (А.Г.Здравомыслов, В.Н.Кудрявцев). Если собственно конфликтная характеристика этих процессов большинством авторов рассматривается в парадигмах западной конфликтологической мысли (К.Боулдинг, Л.Козер. Р.Дарендорф, из более ранних авторов -Г.Зиммель. Р.Парк). то анализ новейшего материала придает теоретическим схемам НОВИЗНУ и общественно корректирует их. Таковы, например, исследования В.В.Червякова. В.Д.Шапиро, Ф.Э.Шереги о проблемах беженцев, В.В.Выборновой о национальных аспектах федерализма. В.А.Лукова о феномене биографии на материале беженцев, Г.Г.Силласте о русской семье в новой межнациональной ситуации. Т.С.Сулимовой о положении семей, изменивших национальное окружение, и др. Важные наблюдения и выводы содержат кандидатские диссертации В.С.Айрапетова, В.Г.Рязанова, Н.А.Селиверстовой, А.А.Хохлова. затрагивающие тему межэтнических взаимодействий.

Вопросы социальных последствий вынужденной миграции рассмотрены в ряде исследований по проблемам молодежи (З.В.Сикевич, Т.С.Сулимова, Б.А.Ручкин. В.И.Чупров. М.В.Савва и др.). На основе эмпирических исследований эта тематика получила отражение в государственных докладах о положении молодежи в Российской Федерации.

Подходы к созданию "миграциологии" (М.Б.Денисенко, В.А.Ионцев, Б.С.Хорев) существенно дополнены в новых условиях исследователями вынужденной миграции, миграционной политики, социальной работы с мигрантами (Ю.Е.Булатецкий. В.П.Мошняга. В.А.Тишков. А.А.Хохлов и др.). Известный интерес представляют оценки зарубежных специалистов по национальным отношениям в странах бывшего СССР (П.Годдмана. Дж.Лагшдуса, В.Заславского идр.).

Кроме того, для настоящего диссертационного исследования были также важны труды специалистов-демографов и экономистов, которые помогли внимательнее присмотреться к феномену- миграции, к его природе, механизмам, формам и масштабам, а также к происходящим в его рамках процессам, важнейшее место среди которых отводится вынужденной миграции и проблемам беженства. Большой вклад в решение вопросов, связанных с демографическим

развитием, внесли А.Я. Боярский. Д.И.Валентей, А.Г. Вишневский, И.Н. Гаври-лова, В.В. Елизаров. Т.И. Заславская. По проблемам социально-экономического развития полезными оказались труды Н.М. Римашевской.

При освещении вопросов, связанных с адаптацией беженцев на новых территориях, большую помощь оказали исследования, посвященные вопросам психологической адаптации беженцев. Среди таких работ следует отметить работы ГУ. Солдатовой. В.В. Бенедиктова. Л.А. Шайгеровой. В.К. Калиненко, Перга-менщика Л. А.

Для понимания сути процессов, разворачивающихся в России в области положения беженцев и вынужденных переселенцев, большую помощь соискателю оказали исследования институтов, занимающихся изучением проблем мигрантов, таких как Институт востоковедения. Институт научной информации по общественным наукам РАН. Российский институт дружбы народов. Московский государственный университет. Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Дипломатическая академия МИД РФ, Институт стратегических исследований, Волго-Вятская академия государственной службы. ННГУ им. Н.И. Лобачевского и ряд других ВУЗов.

Особенно необходимо отмстить, что исследования различных общественных неправительственных организаций (Правозащитный центр "Мемориал", Комитет "Гражданское содействие"), посвященные вопросам, так или иначе связанным с процессами беженства и вынужденного переселения людей на территории Российской Федерации, в ряде случаев послужили ориентирами для выводов и обобщений автором относительно направлений и перспектив эволюции разрешения проблемы беженцев в наступившем столетии.

Ценными оказались также работы отечественных и зарубежных ученых, посвященных непосредственно вынужденной миграции. Особенно следует отметить работы Г.С. Витковской, Ж.А. Зайончковской. В.А. Ионцева, Е.С. Кра-синца. В.И. Козлова. В.М. Моисеенко, О.Б. Осколковой, В.И. Переведенцева, Л.Л. Рыбаковского. В.А. Тишкова. Н.В. Тарасовой. А.В. Топилина, Е.В. Тюрю-кановой. Т.И. Федоровой. Б.С. Хорсва. В.Н. Чапека, зарубежных ученых - Г.С. Гудвина-Гилла, А. Сови. Г.Н. Закирова. З.С. Султановой и др.

Нельзя обойти вниманием вклад наших ученых в решении общетеоретических вопросов, имеющих огромное значение для восприятия общемировых миграционных процессов. Среди них выделяются работы О.А.Колобова. А.А.Корнилова. Е.В.Клиновой. А.Г.Здравомыслова и т.д.

Хотя в последние годы исследовательская работа по проблемам беженцев и вынужденных переселенцев стала значительно активнее, многие вопросы остаются недостаточно разработанными. Правовые и политические последствия вынужденной миграции в основном получили характеристику через фиксацию положения беженцев и вынужденных переселенцев по показателям нуждаемости, а также взаимооценок мигрантов и коренного населения. Проведение анкетных опросов по этой тематике осложнено, данные по мигрантам скудны, статистика несовершенна. Монографических исследований, которые рассматривали бы комплекс правовых последствий вынужденной миграции как для самих мигрантов, так и для покинутых ими и принявших их сообществ для территорий их нового проживания, нам выявить не удалось.

На взгляд диссертанта, отсутствие исследований, охватывающих комплекс проблем беженцев и вынужденных переселенцев в правовом пространстве, значительно замедляет процесс выработки целостного понимания, динамики развития законодательства о беженцах, а также вызывает трудности выполнения

соглашений, заключающихся между странами СНГ. чем и объясняется выбор данной темы.

Научная и практическая значимость исследования. Исследование правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации является одним из важнейших направлений в современной политической науке и в необходимой мере сочетают в себе как научную, так и практическую составляющую. Научная значимость исследования состоит в подробном освещении правовых проблем в сфере положения беженцев и вынужденных переселенцев, в раскрытии последствий наличия пробелов миграционного законодательства, в то время как в настоящее время процесс вынужденной миграции в РФ заставляет говорить о нем как о предмете особого внимания и особой ответственности российского государства.

Проведенное исследование позволяет обосновать необходимость корректив в государственной миграционной политике, направленных на оптимизацию реализации фактора беженства и вынужденного переселения в рамках процесса правового и политического развития стран СНГ. Выводы работы могут использоваться органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, учреждениями социальной работы в местах массового притока беженцев и вынужденных переселенцев.

Результаты исследования могут представлять интерес для преподавателей и студентов высших учебных заведений, занимающихся проблемами политологии, регионоведения международных отношений, социологии, культурологи, в ходе спецкурсов, посвященных проблемам беженцев и вынужденных переселенцах.

Источниковая база исследования. Круг источников, использованных в работе, достаточно обширен. Все источники можно разделить на несколько основных групп.

Первую группу использованных источников составляют международно-правовые акты и документы. К ним относятся документы ООН. международные декларации, пакты, конвенции, уставы, конституции, официальные правительственные и парламентские материалы. Отдельно необходимо отметить, что в данную группуисточников включены документы Европейского Союза, правотворческий опыт которого мог бы оказаться весьма полезным и для нашего государства. Документы, относящиеся к данной группе использованных в работе источников, дают подробную информацию относительно позиций международного сообщества по проблемам беженцев и вынужденных переселенцев. Вместе с тем. при их последующем сравнении с отечественными документами по соответствующей проблематике, они позволяют выявить основные расхождения по этим вопросам в Российской Федерации, а также выявить причины подобных расхождений.

Вторую группу составляют законы и подзаконные нормативные акты (по-ложения,указы. распоряжения и прочие акты), принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ. Конституционным Судом РФ. органами законодательной власти субъектов РФ и т.д.

Важными источниками являются тексты Конституции СССР и Конституции РФ, в частности 1977 г. и 1993 г.. которые явились основной нормативной базой регулирования проблем беженцев в СССР и затем в России.

В эту же группу включены документы законодательной и исполнительной властей. Они дают более конкретную нормативно-правовую картину законо-

творческой и исполнительной деятельности государства в сфере национальной миграционной политики.

В рамках источников, составляющих вторую группу, особенно необходимо выделить проекты нормативных правовых актов (а также прилагаемые к ним необходимые документы - пояснительные записки к законопроектам, финансово-экономические обоснования принятия законопроектов, перечни законов, принятие которых будет необходимо в случае принятия рассматриваемого законопроекта и др.). которые рассматривались в разные периоды времени в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и которые удалось исследовать во время работы автора в Комитете по делам Содружества независимых государств и связям с общественностью ГД ФС РФ.

На основе анализа этой грз ппы источников можно проследить становление и эволюцию основных принципов миграционной политики России и, в частности, эволюцию возникновения проблемы беженцев и вынужденных переселенцев и ее современное наполнение.

Третью группу источников составляет судебная практика по делам беженцев и вынужденных переселенцев. Важность и ценность этой группы источников состоит в том. что в настоящее время именно судебная практика оказывает решающее значение в разрешении жизненных вопросов, возникающих у "претендентов" на статус беженцев и вынужденных переселенцев.

Четвертую группу источников составляют материалы, аналитические доклады исследовательских институтов, функционирующих как на территории за-р\бежных государств, так и в России. Информация, полученная из этих источников, помогает сориентироваться в спорных вопросах, возникающих на тех или иных этапах развития проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, дает представление о позициях ведущих аналитических институтов по интересующей проблеме.

В ходе работы над диссертацией также использовались литература стати-стико-справочного характера (словари, энциклопедии), а также ресурсы Интернета, содержащие сайты по интересующей нас проблематике.

Хронологические рамки исследования. Период, которым очерчены границы исследования, предопределен историческим и текущим этапами, на которых происходило развитие процесса беженства и вынужденного переселения людей после распада СССР и суверенизации бывших союзных республик.

Актуальность темы, ее недостаточная научная разработанность, практическая значимость обусловили объект и предмет, цели и задачи диссертационного исследования.

Объектом исследования стали миграционные процессы (процессы беженства и вынужденного переселения людей) на территории стран СНГ. а именно совокупность таких обстоятельств и социальных, политических и иных действий, которые "определили" правовое положение людей вследствие их вынужденной миграции в результате межнациональных конфликтов.

Предметом исследования является международно-правовое, политическое и социальное положение беженцев и вынужденных переселенцев в государственной системе Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертации - исследовать проблему беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации в международно-правовом, политическом и социальных аспектах и возможные технологии ее разрешения.

Достижение указанной цели связано с решением целого ряда исследовательских задач, главными из которых являются:

- дать определение понятиям "беженец", "вынужденный переселенец" и не
которым другим понятиям, разрешить терминологические проблемы, возни
кающие при исследовании данных понятий;

- проанализировать историю возникновения проблемы беженцев и вы
нужденных переселенцев с целью выяснения их влияния на современную си
туацию в России;

- предложить собственную классификацию беженцев, имеющую не только
теоретическую, но и практическую значимость. В рамках данной классифика
ции предполагается подробное рассмотрение конкретных мер и действий, кото
рые принимаются российскими чиновниками по отношению к каждому из ви
дов беженцев в рамках соответствующей политики;

- рассмотреть и проанализировать базовые принципы международно-
правового регулирования процессов беженства на основе Конвенции 1951 года
и последующих за ней других юридических документов, определяющих разви
тие международного и европейского права о беженцах в период с 1951 г. по 90-е
гг.;

- исследовать механизм законодательного регулирования проблемы бе
женцев и выну жденных переселенцев в Российской Федерации путем изучения
законодательства о беженцах в период распада Советского Союза, а также со
временного законодательства;

- дать оценку реализации законодательства о беженцах в реальном соци
ально-политическом положении России и ее регионов;

- исследовать особенности регулирования проблемы беженцев в России на
региональном уровне, в частности в Нижегородской области;

- обозначить основные проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в
России, а также предложить альтернативные пути разрешения социально-
политических, экономических, культурных и других проблем, возникающих у
беженцев.

Методологическая основа исследования базируется на трех уровнях научного познания - философском, общенаучном и частном. Философская методология, определяющая общие принципы познания, в настоящем исследовании применяется для рассмотрения диалектической составляющей изучаемых процессов, где целое рассматривается как состоящее из частей в их постоянном единстве и противоречии. Из общенаучных методов использовались такие, как анализ и синтез, позволяющие получить комплексное представление о предмете и сделать теоретические обобщения; индукция и дедукция; сравнение и аналогия, позволяющие провести исторические и логические параллели между отдельными факторами и явлениями. В рамках настоящей работы применялись политологические принципы (системный анализ; сравнительный метод и другие), методы социологии (ценностный и функциональный методы познания социальных явлений) Особое значение придавалось использованию методических приемов, сложившихся в рамках биографического метода (Ж.-П.Альмодовар, Д.Берто. М.Бургос и др.). анализа писем (Н.Н.Козлова. И.Сандомирская). Применялись и частные методы научного познания, например такие, как политологический прогноз и другие. Поскольку ни один метод не может считаться полностью свободным от недостатков, именно комплексное сочетание всех методов позволяет достичь наиболее четких и обоснованных результатов.

Научная новизна исследования заключается в том, что в рамках представленной работы не только текстуально изучены российские и международные законы, регулирующие процессы вынужденной миграции, и осуществлен анализ правоприменительной практики. Впервые в отечественной науке предложена собственная классификация беженцев, в основу которой положены различные критерии, имеющие существенное значение для процессов беженства и вынужденного переселения, дано теоретическое обоснование подобного разделения. Новизна исследования заключается также в том. что сделана попытка провести параллели между процессами беженства и вынужденного переселения людей и феноменом "антропотока". под понятие которое подпадают различного рода "движения" людей, вследствие которых происходят этнические, расовые, языковые, культурные, численные и другие изменения. Исследование самих терминов "беженец" и "вынужденный переселенец", их происхождения и дальнейшего оформления в виде процессов, их последствий для отдельных сфер общественной жизни государства, а также изучение правовой специфики беженства и вынужденного переселения людей и предложение собственных рекомендаций, вариантов разрешения существующих проблем (как в виде поправок к действующему законодательству так и в виде описания проблемных мест в положении мигрантов), которые могут оказаться полезными при формировании государственной политики РФ. и определяют научную новизну предлагаемого исследования.

Основные положения, выносимые на защиту.

1)       Ключевыми понятиями, характеризующими процессы вынужденной ми
грации в России, являются понятия   "беженец " и близкое к нему (но не иден
тичное) -   "вынужденный переселенец". По сложившейся в нашем государстве
законодательной практике, данные понятия "разводятся" в разные стороны, яр
ким подтверждением чему является существование двух отдельных законов -
Закон "О беженцах" и Закон "О вынужденных переселенцах". В основу подоб
ного разделения положен критерий наличия (либо отсутствия) российского
гражданства. По мнению автора, законодательное разделение дефиниций "бе
женец" и "вынужденный переселенец" является искусственным и неправиль
ным, поскольку объем прав беженца и вынужденного переселенца, согласно
положениям указанных законов, является одинаковым. А сам критерий, поло
женный в основу разделения этих двух понятий, на практике не действует. Вве
дение единого термина, "вбирающего" в себя признаки как понятия "беженец"'
так и понятия "вынужденный переселенец" является целесообразным   и поис
тине отражающим реальную картину миграционных процессов в России.

2)       Опираясь на единое понятие "беженец", автор предлагает собственную
классификацию, имеющую как теоретическую, так и практическую значимость.
Различные качества беженцев, различие в их происхождении, их специфике
дают возможность установления определенных критериев, на основе которых и
строится классификация.   Среди таких критериев - критерии направленности
("уезжающие" и "приезжающие"), места происхождения (внешние и внутрен
ние),     источника    опасности    (акты    насилия,     политические,     социально-
экономические, экологические беженцы), времени проживания (постоянные и
временные). Доказывается, что на практике не существует в чистом виде той
или иной категории беженцев, рассматриваемых в рамках предлагаемой авто
ром классификации. Беженец может быть рассмотрен с позиций разных крите
риев и объединять в себе одновременно несколько признаков, положенных в
основу классификации.

3)       Источниками проблемы беженцев, оказывающими влияние на современ
ную   ситуацию   в   России,   является   преимущественно   цепь   национально-
этнических конфликтов, вспыхнувших    на территории бывшего Советского
Союза и последовавший за ними развал СССР, что, в свою очередь, породило
множество проблем политического, социально-экономического характера на
территории вновь образовавшихся государств. Особая острота проблемы бе
женцев для России объясняется тем. что данная проблема исходит как извне,
так существует и внутри нашего государства. В отличие от западноевропейских
государств, где подобная проблема носит лишь внешний характер. Как извест
но, межнациональные отношения являются такой сферой, в которой конфликто-
генные факторы "срабатывают" наиболее быстро и стремительно. Межнацио
нальные отношения в государстве с полиэтнической общностью являются зоной
напряженности, в которой легко вспыхивают межнациональные конфликты.

4) Особенно важным в этой связи является создание эффективного меха
низма законодательного регулирования потоков беженцев в Российской Феде
рации. Анализ истории развития нормативного регулирования проблемы бе
женцев в между народном (и европейском) праве позволяет сделать вывод, что
основополагающим принципом в отношении беженцев, закрепленном в этих
правовых системах, является гуманитарный принц ип. Каждый беженец нахо
дится под защитой и обладает определенным спектром прав, например таких,
как право свободного обращения в суды на территории всех государств-
участников Конвенции, право на начальное образование, право на правительст
венную помощь и т.д. Более того, по отдельным вопросам, касающихся бежен
цев, действует режим наибольшего благоприятствования, означающий предос
тавление им таких же прав и свобод, какими при тех же обстоятельствах обыч
но пользуются иностранные граждане. Этот позитивный опыт, безусловно, дос
тоин подражания. Однако, это осуществимо лишь при столь же высоком }ровне
политического, экономического, социального развития, который имеется в
странах-участницах, подписавших рассмотренные выше международные дого
воры.

5) Механизм законодательного регулирования проблемы беженцев в Рос
сии далек от совершенства. В настоящее время в России налицо ситуация оче
видного несоответствия, а, порою, и противоречия законодательства субъектов
РФ федеральному и международному законодательству в сфере вынужденной
миграции. В этой связи первоочередной задачей, с точки зрения автора, являет
ся максимальная "централизация" законотворческой деятельности в целях чет
кого и единообразного регулирования процессов беженства, что, в свою оче
редь, позволит избежать законотворческих ошибок субъектов Российской Фе
дерации. Хочется надеяться, что серьезным шагом в направлении совершенст
вования и придания эффективности законодательного регулирования процесса
вынужденной миграции в России послужит недавно провозглашенная Прези
дентом РФ В.В.Путиным идея о назначаемости глав субъектов РФ, в которой
заложен принцип централизации и четкой вертикали власти. Таким образом,
необходимо создать единое законодательное поле, которое смогло бы устранить
противоречия между валом законодательных актов в регионах и неспешной
выработкой аналогичных законов Государственной Думой Федерального Соб
рания РФ.

6) Несовершенство федерального и, тем более, регионального законода
тельства приводит к возникновению множества проблем, разрешение которых
полностью ложится на плечи самих беженцев. Следует отметить, что вопреки

всем законам логики, помощь беженцам исходит не со стороны официальных государственных структур (как это провозглашено законом), а от различного рода неправительственных организаций. Эти организации оказывают поистине посильную помощь беженцам, которые не нашли поддержки со стороны структур, которые обязаны заниматься разрешением этих проблем по долгу службы. Преодолевая бюрократические барьеры, неправительственные организации вынуждены обращаться в интересах беженцев с заявлениями в органы прокуратуры и суды. Их решения образуют свое "законодательство", которое обязывает государственные структуры к принятию решений в пользу беженцев. Несмотря на то. что такой путь разрешения проблем беженцев является достаточно трудным и не носит массовый характер, он. на данном этапе, наряду с необходимостью совершенствования законодательства, представляется достаточно эффективным. В целях развития данного направления нам представляется правильной идея создания развитой сети центров оказания помощи (прежде всего юридической, информационной и психологической) для беженцев. Именно такая идея регулярно озвучивается неправительственными общественными организациями.

Апробация диссертации. Некоторые материалы диссертации отражены в ряде публикациях автора. Основные положения работы апробированы также на различных международных, всероссийских и межвузовских научных конференциях, проходивших в 2000-2004 гг. (в Российской академии образования. Российской академии госслужбы при Президенте РФ. Нижегородском государственном университете им. Н И. Лобачевского, Арзамасском педагогическом институте им. А.П. Гайдара и др. вузах страны)

Диссертация обсуждалась на кафедре мировой политики и международного права факультета международных отношений ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

Структура дисертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется и оценивается степень и уровень ее научной разработанности, формулируются цель и определяются задачи исследования, а также объект и предмет исследования, характеризуются его научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются методологические основы исследования, дается анализ источников и обзор отечественных и зарубежных исследований, используемых в работе, содержатся сведения об апробации результатов исследования, а также о структуре диссертации.

В первой главе - "Общее состояние беженцев и вынужденных переселенцев с учетом развития демократии, специфики государственного строительства и процесса политической социализации в современной России" -дается определение понятий "беженец" и "вынужденный переселенец", разрешаются терминологические проблемы, возникающие при исследовании данных понятий: рассматривается процесс становления указанных дефиниций в международном праве; анализируется процесс формирования проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в нашей стране и ее влияние на политические процессы и государственну ю деятельность в современной России в целом.

В диссертации отмечается, что процесс беженства является частью всего миграционного процесса, происходящего как в России, так и в мире в целом.

Вместе с тем. беженцев определяют как вынужденных мигрантов. Именно такой немаловажный критерий, как "вынужденный", позволяет выделить беженцев в общем многочисленном потоке мигрантов, а также определяет характер таких миграций. То есть, беженцы - это та категория мигрантов, которая покидает места своего постоянного проживания не по доброй воли, а вследствие каких-то объективных причин, не позволяющих им остаться.

Об официальном появлении понятия "беженец" в нашей стране можно говорить с момента ратификации Россией в 1992 году Конвенции о статусе беженцев. Однако свое официальное закрепление в Российской Федерации термин "беженец" получил с принятием в 1993 году Закона "О беженцах", в соответствии с которым беженцем признается прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ лицо, не имеющее гражданства РФ. которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Что касается другой категории вынужденных мигрантов - вынужденных переселенцев, то согласно Закон)' "О вынужденных переселенцах" (1993), вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства, либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц. массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека.

И беженцы, и вынужденные переселенцы покидают места своего постоянного проживания, ломая годами формировавшиеся устои, бросая нажитые материальные ценности. Однако если проникнуться звучанием этих слов, то можно понять какой смысл подсознательно вкладывается в каждый из них. Для беженцев характерны внезапность, стрессовость ситуации, неподготовленность к отъезду, неопределенность нового места жительства, отсутствие необходимых связей и информации о возможностях трудоустройства.

"Переселенец" (от глагола "переселяться") - это человек, который (пусть и вынужденно) переселился из одного места в другое. Предполагается, что у него есть место, где он осел, обосновался, более или менее подготовлена экономическая почва, принятие решения о переселении, как правило, растянуто во времени и т.д. Основным (и. пожалуй, единственным) различием между понятиями "беженец" и "вынужденный переселенец" является то, что для последнего характерно наличие российского гражданства.

Разделение этих двух понятий подтверждает наличие двух разных законов - Закон РФ "О беженцах" и Закон РФ "О вынужденных переселенцах". Однако их анализ показал, что оба понятия регулируют единую сферу отношений, свя-занятую с вынужденной миграцией лиц в силу определенных факторов, объем прав беженца и вынужденного переселенца, согласно положениям этих законов,

является одинаковым. Поэтому разделение категорий беженцев и вынужденных переселенцев представляется нам искусственным, а поэтому излишним.

При написании настоящего диссертационного исследования автор постарался максимально отойти от понятия "вынужденный переселенец" и вести речь непосредственно о беженцах. При этом, о вынужденных переселенцах можно говорить как об определенном виде беженцев - так называемых "внутренних беженцах".

Опираясь на единое понятие "беженец", в работе предлагается собственная классификация, которая могла бы использоваться не только в научной литературе, но и могла бы иметь практическую значимость.

, Различные качества беженцев, различие в их происхождении, специфика процессов беженства дают возможность установление определенных критериев (направленность, место проживания, источник опасности, время проживания и др.) на основе которых впоследствии возможно их подразделение (соответственно на "уезжающих" и "приезжающих"; "внутренних" и "внешних"; "политических", экологических", "социальных"; "постоянных" и "временных" и т.д.).

Автором делается вывод, что на практике не существует в чистом виде той или иной категории беженцев, рассматриваемых в классификации. Отдельные беженцы могут быть рассмотрены с позиций одновременно разных групп и видов. Так, например, беженцы из Чечни могут быть одновременно уезжающими, внутренними (а соответственно ближними или отдаленными), беженцами "от насилия", постоянными или временными Беженцы из Латвии - приезжающими, внешними (своими или чужими), политическими, постоянными или временными. Это важное обстоятельство требует от миграционной политики государства адекватной дифференцированности и гибкости ее мер. При этом особо значим правовой аспект ее реализации.

Своеобразие процесса вынужденной миграции заключается в том, что проблема беженцев носит массовых характер, но в то же время данный процесс для каждого человека индивидуален и определяется его субъективным мнением на ту или иную ситуацию, его реакцией на конкретную проблему. И решение относительно вопроса о том, становиться участником такого процесса или нет, также принимается индивидуально каждым с учетом проблем, существующих в той или иной локации, с учетом анализа возможных альтернатив и последующим принятием окончательного решения (остаться или двинуться).

Во второй части первой главы настоящего диссертационного исследования говорится о возникновении и закреплении понятия "беженец" в международном праве, в которое данное понятие проникает после первой мировой войны и с тех пор регулярно претерпевает серьезные изменения. В 20-ЗО-х годах XX в. в первых договорах и соглашениях о защите прав беженцев, когда давалось определение понятия "беженец" определяющими были такие факторы, как нахождение за пределами страны своего происхождения и невозможность пользоваться защитой того государства, гражданами которого они являлись. После Второй мировой войны с учетом возросшего значения политического фактора были найдены более точные критерии определения понятия "беженец", что нашло отражение в Уставе Международной организации по делам беженцев (МОБ). в принятом позднее Уставе Управления Верховного комиссара Организации Объединенный Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и, наконец, в Конвенции 1951г. о статусе беженцев и Протоколе 1967 г., касающемся беженцев.

В уставе УВКБ было дано универсальное определение, которое не содержало ни временных, ни географических ограничений. Оно уточняло, кто имеет право на защит) и помощь ООН. так как именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев. Устав распространяется на "всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности, или, если они не имеют определенного гражданства вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства или политических убеждений, или не могут или не желают по причине указанных опасений пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в стран)' своего прежнего постоянного местожительства".

Государства - участники разработки текста Конвенции признали, что с учетом различных ограничений под определение, приведенное в Конвенции, подпадают не все беженцы. В связи с этим в Заключительном акте Конференции полномочных представителей ООН по вопросу статуса беженцев и апатридов (Женева. 2-25 июня 1951г.) содержалась рекомендация государствам применять Конвенцию вне пределов ее строго договорной сферы действия - к другим беженцам, находящимся на их территории. Впоследствии Протокол 1967г., касающийся статуса беженцев, официально снял ограничения, предусмотренные Конвенцией. В настоящее время страны мирового сообщества могут ссылаться на Протокол 1967г.. обосновывая распространение Конвенции на группы или на отдельных лиц. не вполне подпадающих под определение.

В зарубежной науке можно встретить еще одну трактовку понятия "беженец". Так. УВКБ. говоря о беженцах, называет их "displaced persons", т.е. "перемещенными лицами". При этом под перемещенными лицами подразумеваются те. "которые были вынуждены покинуть свои дома и пересечь международную границу". Другими словами, это - лица, насильственно выселенные в другую страну. В последние годы данный термин применяется УВКБ для обозначения лиц. принудительно выселенных с места постоянного проживания или вынужденных его ПОКИНУТЬ, но оставшихся на территории соответствующего государства, не покинувших ее. т.е. по С)ществу так называемых внутренних беженцев.

Конвенцию о статусе беженцев Российская Федерация ратифицировала в 1992 году. В силу того, что между народно-правовые нормы являются общепризнанными и применяются на территории России, то с момента подписания Конвенции можно говорить об официальном проникновении понятия "беженец" на российскую почву.

В третьей части первой главы анализируются истоки проблемы беженцев, обосновываются причины се возникновения как таковой в Российской Федерации.

Придерживаясь хронологических рамок, в диссертации рассмотрено, как происходило зарождение и развитие межнациональных конфликтов на территории Советского Союза. В данной части отмечается, что межнациональные конфликты в разных регионах страны протекали по-разному, можно сказать каждый из них носил индивидуальный характер. Так. например, на Кавказе и в среднеазиатских республиках такие конфликты отмечались своей стихийностью и массовостью, с применением насилия. Их можно объединить в одну группу -так называемые "горячие точки". В то же время, в другой части страны - в

Прибалтике - межнациональные конфликты носили более "цивилизованный" характер: здесь конфликты были связаны с нарастанием межнациональной напряженности при недопущении насильственных действий. События развивались в более спокойных демократических формах (митинги, демонстрации, акции протеста, референдумы, принятие соответствующих законодательных актов).

При имеющихся на первый взгляд внешних различиях в данных формах межнациональных конфликтов общим является, во-первых, то, что причиной таких волнений является чувство ущемления национальных прав, накопленное за долгие годы подавления национальных идей и традиций, и объединившее под лозунгом национального единства и противостояния огромные массы людей, которые стали основной движущей силой конфликтов. Во-вторых, целью таких конфликтов является массовое вытеснение, "выдавливание" со "своих" территорий иных национальностей. И, в-третьих, следствием подобных конфликтов стали многочисленные жертвы среди мирного населения, которые вынуждены были покидать обжитые места. Сотни тысяч людей оказались вынужденными покинуть места их проживания из-за опасности за свою жизнь и жизнь своих близких. Многие были изгнаны из своих сел и городов либо с помощью прямого насилия, либо благодаря созданию атмосферы, невозможной для обычной повседневной жизни.

Кроме того, в работе отмечается, что процесс беженства носит волнообразный характер. По мерс того, как наиболее острые фазы межнациональных противоборств проходили, общий поток беженцев сокращался. И, соответственно, он вновь усиливался по мере нарастания межнациональных противоречий, когда конфликты разгорались с новой силой.

Другой особенностью, связанной с процессом беженства в нашей стране, является то. что лицам, претендующим на приобретение данного статуса, необходимо доказывать, что ситуация в регионе для конкретного лица действительно является критической, в результате чего проживание здесь представляется невозможным

При этом необходимо отметить, что для каждого региона такая ситуация имеет свою специфику и особенности, что делает каждый случай отличным от других. Поэтому для лиц. прибывших, например, из стран Центральной Азии, в конце 1990-х годов сложнее было подтвердить право на получение статуса беженца, чем тем. кто покинул места своего проживания там в период пиковых ситуаций межнациональных противостояний, имевших место в начале 90-х годов (начиная с 1992г.). В то же время это может объясняться также существенными различиями в функционировании государственных институтов, например в странах Балтии и Центральной Азии. Если в первом случае мы имеем дело с открыто закрепленной на законодательном уровне дискриминацией русского и другого нетитульного населения, то во втором - на фоне законодательной декларации равноправия действуют государственные институты, которые направлены на дискриминацию русских и других нетитульных народностей в общественной и политической жизни, носящие латентный характер. Совершенно очевидно, что в первом случае мигрантам гораздо легче подтвердить свое право на получение статуса беженца.

Необходимо также отмстить, что волнообразность данного процесса и численность вынужденных мигрантов зависит не только от интенсивности действия выталкивающих факторов, но и количеством проживающих в отдельных

регионах так называемых "потенциальных" беженцев, степенью различия этнокультурной и этносоциальной ситуации в том или ином регионе.

Во второй главе - "Механизмы обеспечения жизнедеятельности беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации" анализируются международно-правовые и правовые документы Российской Федерации, призванные формировать механизмы, деятельность которых может обеспечить политическую стабильность в области вынужденной миграции в нашей стране.

В первой части второй главы говорится о становлении международного и европейского законодательства о беженцах. В числе первых международных актов - Соглашение 1926 г., касающееся выдачи удостоверения личности Русским беженцам. Соглашение 1928 г. о выдаче удостоверения личности русским и армянским беженцам. Конвенция 1933 г. о международном статусе беженцев, Временное соглашение 1933 г. о статусе беженцев, прибывающих из Германии. Конвенция 1938 г. о статусе беженцев, прибывающих из Германии, и другие.

Среди международных документов, касающихся прав беженцев, наиболее универсальным и важным стала Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол 1967 г.. касающийся статуса беженцев. Эти документы и до настоящего времени остаются основными междл народными документами, регулирующими правовой статус беженцев и обеспечивающих их право на защиту.

При анализе прав беженцев, содержащихся в Конвенции 1951 г., можно прийти к выводу, что в определенных случаях им предоставляется национальный режим, предполагающий, что они пользуются правами и свободами наравне с гражданами принимающего государства. Это касается авторских и промышленных прав, права на распределение пайков на дефицитные продукты, права на обращение в суд и юридическую помощь, права на правительственную помощь и поддержку. права на получение начального образования, в отношении налогообложения, трудовых и социальных вопросов.

Наряду с национальным режимом по отдельным вопросам, касающимся беженцев, действует режим наибольшего благоприятствования. Возможность его предоставления беженцам оговорена в статьях, устанавливающих права беженцев при заключении арендных и иных договоров, касающихся движимого и недвижимого имущества, на самостоятельное занятие сельским хозяйством, ремеслами и торговлей, на учрежденис торговых и промышленных товариществ, на решение жилищного вопроса, а также на получение всех видов образования, помимо начального.

Одним их важнейших принципов, закрепленных в Конвенции 1951 г., является принцип запрещения принудительного возвращения. Суть его заключается в том. что беженец не может подвергаться принудительному возвращению или высылке в ситуации, которая может поставить под угрозу его жизнь или свободу, занимает центральное место в международной защите. Очевидно, что принудительная репатриация беженцев в страну, где они вполне обоснованно опасаются преследований вследствие их расы, религии, принадлежности определенной социальной группе или политических убеждений, то это принудительное возвращение противоречит основным принципам международного права.

В этой части работы приводятся также положения Конвенции 1951 г.. регламентирующие условия прекращения статуса беженца. Эти положения основываются на том понимании, что международная защита не должна предоставляться, если в этом больше нет необходимости или это больше не оправдано.

Предоставленный однажды статус беженца сохраняется до тех пор, пока он не подпадает под действие положений Конвенции о его прекращении. Такой строгий подход к определению статуса продиктован необходимостью укрепить уверенность беженцев в том, что их статус не будет постоянно пересматриваться в результате временных, то есть некоренных изменений в обстановке, сложившейся в стране их происхождения.

Согласно Конвенции, важными критериями, входящими в понятие "беженец", является гражданство, политические убеждения, вероисповедание, раса, а также принадлежность к социальной группе. Государства - участники разработки текста конвенции признали, что с учетом различных ограничений под определение, приведенное в Конвенции, подпадают не все беженцы. В связи с этим в Заключительном акте Конференции полномочных представителей ООН по вопросу статуса беженцев и апатридов (Женева, 2-25 июня 1951г.) содержалась рекомендация государствам применять Конвенцию вне пределов ее строго договорной сферы действия - к другим беженцам, находящимся на их территории. Впоследствии Протокол 1967 г.. касающийся статуса беженцев, официально снял ограничения, предусмотренные Конвенцией. В настоящее время страны мирового сообщества могут ссылаться на Протокол 1967 г., обосновывая распространение Конвенции на группы или на отдельных лиц, не вполне подпадающих под определение.

Помимо Конвенции 1951г. и Протокола 1967 г. существует еще около 30 других международных соглашений о беженцах либо затрагивающих данную проблему. Кроме того, по этому вопросу было разработано около 20 региональных документов.

К числу таких документов, несомненно, можно отнести Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в 1953 г.; Европейское соглашение 1959 г. об отмене виз для беженцев; Протокол №4 к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, в котором содержатся статьи, имеющие непосредственное отношение к защите прав беженцев: Резолюцию 1967 г., касающуюся предоставления права на убежище европейским беженцам; Европейское соглашение 1967 г. о консульских функциях с Протоколом о защите беженцев; Европейское соглашение 1972 г. о передаче ответственности за беженцев: Европейское соглашение 1972 г. о социальном обеспечении и Дополнительное соглашение к нему; Декларацию 1977 г. о территориальном убежище, в которой государства - члены Совета Европы, участники Конвенции 1951г. о статусе беженцев, подтвердили свое право предоставлять убежище любому лицу, которое испытывало вполне обоснованные опасения преследований, а также любому другому лицу, которое они сочтут достойным получения убежища по гуманитарным мотивам.

Наряду с этими международно-правовыми актами международное сообщество разработало систему учреждений, представляющих собой механизм реализации прав и свобод беженцев.

Первые структуры для защиты беженцев были созданы в 20-х годах прошлого столетия. В период с 1921 по 1938 год Лига Наций создала ряд организаций, занимавшихся проблемами беженцев. В 1923 - 1929 гг. эту функцию выполняла Международная организация труда (МОТ).

После окончания Второй мировой войны эти обязанности на себя взяла Организация Объединенных Наций, которая принимала активные усилия по защите прав беженцев в разных районах мира, в частности, в послевоенной Европе.

В 1946 году по рекомендации Экономического и Социального Совета Генеральной Ассамблеи ООН была учреждена Международная организация по делам беженцев (МОБ) для рассмотрения главным образом проблемы беженцев и перемещенных лиц в Европе после второй мировой войны. Организация должна была выполнять функции установления личности беженцев, их регистрации и репатриации, а также оказания им помощи, политической и правовой защиты.

В 1949 году Генеральная Ассамблея постановила учредить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). А в 1950 году был официально принят Устав УВКБ как приложение к резолюции 428 (V), в которой она предложила правительствам государств сотрудничать с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев при выполнении ими своих функций в отношении беженцев, состоявших в ведении его Управления.

УВКБ уполномочено защищать и оказывать помощь беженцам и изыскивать для них "долговременные решения". Уставом предусмотрено, что к функциям УВКБ относятся предоставление международной защиты беженцам, а также изыскание окончательного решения проблемы беженцев в форме оказания правительствам отдельных стран посредством добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах. В Уставе оговорено, что деятельность Верховного комиссара является абсолютно неполитической по характеру, она носит гуманитарный и социальный характер и касается, как правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев.

В 1958 году Экономическим и Социальным Советом был создан Исполнительный комитет УВКБ по Программе Верховного комиссара. В его компетенцию входит предоставление Верховному комиссару консультаций по вопросам реализации Управлением уставных функций, а также консультации по вопросам о приемлемости оказания международной помощи через Управление в целях решения конкретных проблем, связанных с беженцами.

За время своей деятельности УВКБ стало не только форумом, на котором могут быть представлены мнения государств. Будучи объектом международного права, оно воздействует на процесс нормотворчества. Положения Конвенции 1951г. и Протокола 1967г. уполномочили Управление принимать активное участие в защите прав беженцев (ст.35 Конвенции). Генеральная ассамблея ООН принимает резолюции, призывающие все государства поддерживать действия Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Под эгидой ООН была создана целая система контроля за соблюдением универсальных документов, касающихся прав человека, и в том числе беженцев. Здесь важное значение приобрел Комитет по правам человека, основным видом деятельности которого является рассмотрение индивидуальных жалоб, в том числе поступающих от беженцев.

В соответствии с Европейской конвенцией о правах человека были образованы Европейский суд по правам человека и Европейская комиссия по правам человека, в деятельности которых значительное место отведено проблемам беженцев.

Таким образом, основополагающим принципом в отношении беженцев, закрепленным в международном и европейском праве, является гуманитарный принцип, который означает, что каждый беженец находится под защитой и обладает определенным спектром прав, например таких, как право свободного обращения в суды на территории всех государств-участников Конвенции, право на правительственную помощь, на начальное образование и т.д.

Во второй части второй главы диссертации исследуются механизмы обеспечения жизнедеятельности беженцев и вынужденных переселенцев непосредственно в Российской Федерации, дается анализ общероссийского и регионального законодательства в этой сфере, а также его действие в реальном социально-политическом положении в России.

Проблема беженцев потребовала от стран-участников СНГ принятия соответствующих мер правового характера как на национальном, так и на международном уровне. Основные международные организации, занимающиеся вопросами беженцев, в частности. УВКБ ООН и Международная организация по миграции, активно сотрудничают со странами Содружества, оказывая им значительную помощь в этом направлении.

В рамках СНГ 24 сентября 1993 г. в Москве было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, которым определяются соответствующие основания для признания лиц беженцами или вынужденными переселенцами, а также обязательства государств выезда и государств предоставления убежища по отношению к данным категориям мигрантов.

В целях осуществления эффективного сотрудничества в оказании помощи беженцам и вынужденным переселенцам государства-участники Соглашения договорились о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Порядок формирования и использования средств Фонда определяются Положением о создании Межгосударственного фонда, принятым 10 февраля 1995г. и ставшим неотъемлемой часть Соглашения.

Активная деятельность Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, объединяя усилия государств-участников СНГ, будет способствовать более эффективному решению проблем данной категории мигрантов, что становится особенно актуальным на фоне экономического упадка в странах Содружества и бедственного социального положения их собственных граждан.

Вместе с тем. несмотря на принятие в 1993 г. странами СНГ указанного выше Соглашения, его государствам-участникам необходимо дорабатывать и расширять международно-правовую базу, регулирующую положение беженцев на из территории, поскольку в самом Соглашении отсутствует ряд существенных положений, регулирующих жизнедеятельность беженцев (так в Соглашении оговаривается только право на свободное обращение в суд, в то время как другие права опущены. отсутствуют стать, закрепляющих обязанности самих беженцев по отношению к принимающему государству и т.д.).

Для эффективной реализации положений, содержащихся в международно-правовых соглашениях, обычно создаются соответствующие механизмы. В статье 9 Соглашения 1993г. оговорено, что практическое содействие в реализации договоренностей должен осуществлять Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ. Несмотря на это. целесообразным было бы создание межгосударственного механизма, имеющего непосредственное отношение к беженцам и вынужденным переселенцам. Таким механизмом мог бы стать Комитет или Совет СНГ по делам беженцев и вынужденных переселенцев. Данный Комитет (Совет) может быть создан по аналогии и подобию УВКБ.

Анализ статистических данных позволяет сделать вывод, что наибольшее количество беженцев на территории СНГ сосредоточено в России, так как наша страна, по сравнению с некоторыми другими странами Содружества, в экономическом и политическом отношении более стабильна и поэтому остается цен-

тром притяжения вынужденных мигрантов. Вместе с тем. примечательно и то. что большинство беженцев из дальнего зарубежья, оказавшись на территории среднеазиатских государств-участников СНГ. в конечном итоге стремятся перебраться в страны Восточной и Западной Европы, используя для этих целей в качестве транзитной территории Россию.

Приток вынужденных мигрантов в Россию, достигший пика в 1993-95 годах, постепенно, но неуклонно снижается. Решающую роль в этом процессе сыграли "замораживание" вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве, стабилизация социально-политической ситуации в странах Балтии и СНГ. отсутствие в них резерва миграционного потенциала. Являясь базовыми факторами, они в дальнейшем будут определять масштабы вынужденных миграций в Россию.

Поэтому Россия, как и все мировое сообщество, помимо ратификации международных соглашений и вступления в международные организации, принимает усилия по внутригосударственному регулированию проблемы беженцев.

В марте 1992 г. Правительство Российской Федерации и Международная организация по миграции (MOM) подписали Соглашение, в соответствии с которым в России открылось Бюро MOM. В октябре 1992 г. между УВКБ ООН и Правительством Российской Федерации было подписано Соглашение об открытии в России представительства УВКБ ООН для предоставления международной защиты и гуманитарной помощи беженцам и иным лицам, относящимся к компетенции УВКБ ООН.

Что касается внутригосударственного механизма, обеспечивающего формирование и реализацию политики Российской Федерации в области миграции населения, то им стала Федеральная миграционная служба (ФМС). созданная Указом Президента Российской Федерации "О Федеральной миграционной службе России" от 14 июня 1992 г. №626 (Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. №173 было утверждено Положение о Федеральной миграционной службе Российской Федерации).

Основы международного сотрудничества ФМС России были заложены в 1992-1993 гг.. когда со всей очевидностью проявилась уникальность миграционной ситуации, вызванной распадом СССР и возникновением на этой основе массовых миграционных потоков. Для решения возникших перед ФМС задач потребовалось знание опыта международных организаций, занимающихся проблемами миграции. Среди таких международных организаций - партнеров ФМС России можно выделить управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН): Международную организацию по миграции (MOM); Европейскою комиссию (ЕК); Международною организацию труда (МОТ); Будапештскую группу.

Результаты проведенных исследований позволяют оценить факторы, которым суждено определить нашу историю на многие десятилетия вперед. Так, очевидно, что без насилия над правами человека никакие меры по увеличению рождаемости в России не выправят идущую депопуляцию и любое уважающее эти права руководство страны неизбежно будет вынуждено - невзирая на неизбежные "накладки" подобной политики - делать ставку на иммигрантов, в том числе представляющих некоренные для России народы и культуры. Такие размышления можно сопоставить с позицией директора Института социально-экономических проблем народонаселения Н.Римашевской, для которой наша главная демографическая трудность в начале XXI века заключается в заморо-женности внутрироссийских переселений, когда народ "замер от нищеты"' и в

отсутствие массового жилищного строительства обречен работать (или не работать) там, где живет, а не переселяться туда, где ему "светит" работа. По мнению других ученых (например, В.Супян). популяционные перекосы в России создаются все еще сохраняющейся внутренней подвижностью населения, покидающего Восток и Север и "перегружающего" регионы с благоприятным климатом, даже трудоизбыточные и признанные небезопасными в иных отношениях, как например. Северный Кавказ. Напротив, переселенцы в Россию извне, по мнению Супяна. сами по себе таких перекосов и перегрузок не порождают: они лишь усугубляют уже существующие.

Говоря об этнокультурной безопасности, известный исследователь Л.Перепелкин под впечатлением косовского прецедента выстраивает эскалаци-онную схему этнокультурного напряжения, начиная с прибытия первых иммигрантов, и кончая открытой борьбой за политическое отделение региона. Практические рецепты автора сводятся к желательности разводить разные этноми-грационные потоки, чтобы по возможности не позволить регионам превратиться в "пороховые бочки". Впрочем, на сегодня "проблема "миграция и этнокультурная безопасность" не может считаться полностью разрешимой" ни теоретически, ни практически, ибо как у политической демократии, так и у экономического либерализма нет панацеи от этого.

Таким образом, проблемы миграции заставляют размышлять над различными вариантами их разрешения.

Несовершенство принятых в 1993 году законов, нечеткость формулировок их статей не давали возможности уяснить, чем положение беженца отличается от положения переселенца. Законы не имели прямого действия и требовали принятия массы дополнительных нормативных актов, которые определяли бы механизмы его реализации. Однако их разработка и принятие затянулось на долгие годы.

Основной проблемой реализации этих законов являлось то, что они изначально были невыполнимы во всем, что касалось материальной поддержки беженцев, поскольку полностью отсутствовало финансовое обеспечение их реализации. То же самое, кстати, можно сказать и о новых вариантах законов о беженцах и вынужденных переселенцах.

Так, например, по принятому в 1993 г. Закону, не позднее чем через три месяца беженцу должны были предоставить постоянное жилье, которое он вправе выбрать из перечня, предлагаемого ФМС. С 1993 г. ФМС начала приобретать жилье в разных регионах, но и в этом вопросе ФМС столкнулась с большими трудностями, вызванными несовершенством нашего законодательства. Дело в том. что. выезжая из периферийных регионов, либо, наоборот, из столичных мегаполисов, люди стремятся попасть в столицу или разместиться недалеко от нее в надежде найти здесь жилье и работу, либо в силу нежелания или неумения жить по-другому. Поэтому на первоначальном этапе, в порыве первого сочувствия. ФМС размещала беженцев в гостиницах Москвы и Московской области и вот уже который год пытается расселить их оттуда. У ФМС имеется некоторый фонд жилья, который и не истощается только потому, что люди не хотят уезжать из столицы в периферийные населенные пункты. Для них это еще одна депортация, а люди преклонного возраста уже просто могут не выдержать нового очередного переезда. Возник дополнительный конфликт между беженцами и властью, и обе стороны находили в законе правовую основу, своим претензиям, поскольку в соответствии со ст.6 Закона РФ "О беженцах" беженец "обязан оставить место своего временного поселения в установленные

ФМС сроки", но в то же время он "вправе избрать местом своего постоянного жительства населенный пункт из числа предлагаемых ему ФМС или населенный пункт, в котором проживают его родственники при условии их согласия на совместное проживание" (ст.5 того же Закона). Однако реально такого перечня никогда не существовало, поскольку жилье поступает в распоряжение ФМС в очень небольшом количестве и в непредсказуемое время.

Начиная с 1994 г., по инициативе ФМС в Государственной Думе велась работа по разработке законопроектов "О внесении изменений в Закон "О вынужденных переселенцах" и "О внесении изменений в Закон "О беженцах", вылившаяся в итоге в принятие в 1995 г. новой редакции Федерального закона '"О вынужденных переселенцах" (вступил в силу в декабре 1995 г.) и в 1997 г. новой редакции Федерального закона "О беженцах" (вступил в силу в мае 1997 г.).

Чрезвычайно важно, что по новому определению вынужденным переселенцем должен быть признан не только гражданин России, подвергавшийся дискриминации по некоторому выборочному признаку (расы, этнической принадлежности религии и т.п.). но также и гражданин, покинувший место жительства вследствие массовых беспорядков. Таким образом. Россия должна заботиться о своих гражданах в случаях, когда массовые беспорядки вынуждают их покидать свои дома. Такой обязанности относительно граждан иных стран Конвенция 1951 г. на договаривающиеся государства не возлагает. На основании этого дополнения жертвы кровавых событий в Чеченской Республике приобретают право на статус ВЫНУжденных переселенцев, независимо от того, подвергались они национальной дискриминации или нет. Несомненно положительным моментом в этом Законе стала статья 13. которая предписывает органам власти взаимодействовать с общественными объединениями, отстаивающими права вынужденных переселенцев, и оказывать им помощь.

. Позитивные моменты были привнесены в практику законодательного регулирования потока беженцев и с принятием Закона "О внесении изменений в Закон РФ "О беженцах". Он значительно отличается от того закона о беженцах, который действовал до него.

В первую очередь следует отметить, что изменилось само определение понятия "беженец". Если действовавший закон определял беженца как "лицо, которое вынуждено было покинуть страну своего происхождения в результате совершенного в отношении него преследования", то Конвенция 1951 года о статусе беженцев определяет беженца как "лицо, которое не может вернуться в страну своего происхождения в результате опасения преследования". Это определение включает в себя так называемых беженцев на месте - то есть тех, кто уехал из своей страны тогда, когда там еще было и спокойно, но не могут вернуться. Новый вариант закона о беженцах в точности следует определению, данному беженцам Конвенцией.

Особенно важно, что нормы каждого закона стали в большей степени соответствовать тексту Конвенции 1951 г. Несмотря на это серьезной проблемой продолжает оставаться неполноценность норм этих законов, они не отработаны, не прописаны до конца, но вводятся в действие, в результате чего проблемы беженцев и вынужденных переселенцев приобретают более противоречивый, "тупиковый", характер. Данная ситуация в еще большей степени усугубляется правоохранительно-каратсльным характером государственной политики в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, когда все внимание направлено на контроль, а не на интеграцию мигрантов в общество и рынок труда. Серьезным препятствием для разрешения проблем беженцев и вынужденных

переселенцев является и жесткая централизация, которая не оставляет субъектам РФ и местным органам власти возможности проводить эффективную миграционную политику с учетом сложившихся исторических, географических, экономических и др. особенностей конкретных территорий.

Так. в следующей части диссертационной работы наглядно иллюстрируется такая ситуация в одной из региональных составляющих Российской Федерации - Нижегородской области. На основе анализа практического опыта нашей области в урегулировании проблем беженцев и вынужденных переселенцев делается вывод о том. что главным отличием между миграционной политикой, проводимой в России в целом, и миграционной политикой на уровне федерального округа, является разница ее стратегического направления. Если в первом случае речь идет о политике поощрения переселения в страну русских из постсоветского зарубежья (о чем мы уже вели речь на предыдущих страницах работы), то во втором - об ограничительной ("защитительной") миграционной политике. Выявленная ситуация в сочетании с жестко-ограничительной миграционной политикой федерального центра, основы которой были нормативно закреплены в 2002 году, угрожает ускорением темпов сокращения населения, дефицитом труда в будущем. усилением черт периферийности у ключевого для развития страны Приволжского федерального округа.

В данной ситуации задачей федеральных органов власти становится поиск соответствующих адекватных механизмов регулирования политической ситуации и устранения деструктивного влияния, на которое оказывают географический, демографический, религиозный, исторический факторы, а также фактор внешнего воздействия. Региональные власти, а также органы местного самоуправления призваны идти по пути создания в регионе такой системы миграционной политики, которая могла бы обладать способностью к внутренней саморегуляции, используя при этом конструктивные возможности основных элементов формирования внутрирегионального социального взаимодействия. Это -постоянная задача, которая решается далеко не всегда.

Третья глава диссертационного исследования - "Социально-политическая проблема беженцев и вынужденных переселенцев в России н возможные пути ее разрешения в общем контексте реформ" - содержит анализ проблем политического, социального, экономического, психологического и иного характера, с которыми сталкиваются беженцы и вынужденные переселенцы в ходе практической реализации законодательства в данной сфере, а также при их интеграции в российское общество. Также здесь приводятся, как реально возможные, пути и варианты практического разрешения этих проблем. Глава также содержит небольшую прогностическую часть дальнейшего развития ситуации в области вынужденной миграции в России.

В первой части третьей главы на основе анализа российского законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах, приведенного в предыдущей главе диссертации, раскрываются проблемы, с которыми беженцы и вынужденные переселенцы сталкиваются при определении их статуса.

Следует отметить, что наряду с несовершенством законодательства, правоприменительная практика органов исполнительной власти, в свою очередь, сильно отстает от него. Органами государственной власти при определении статуса беженца или вынужденного переселенца допускаются два рода ошибок. Ошибка первого рода состоит в том. что беженец в результате определения статуса (или отсутствия доступа к процедуре) получает отказ в его предоставлении. Второго рода ошибка допускается в том случае, когда статус беженца предос-

тавляется человеку, который беженцем не является. Государственные структуры более всего боятся допустить ошибки второго рода - предоставить статус небеженцу. Зачастую при распределении приоритетов здесь с властями вступают в серьезное противоречие неправительственные организации, которые выступают на стороне беженцев. Они. естественно, стремятся минимизировать возможность допущения ошибок первого рода и выступают за предоставление статуса максимально большему числу ходатайствующих лиц.

Основная часть процедуры определения статуса беженца состоит в доказательстве того, что ходатайствующий действительно соответствует определению беженца. Именно здесь наиболее важным представляется необходимость наличия критерия определения статуса беженца.

По сложившейся в нашем государстве практике бремя доказывания полностью ложится на самого ходатайствующего, который должен представить документы и иные свидетельства того, что подвергался дискриминации и опасности преследования в стране исхода. От заявителя требуют документально подтвержденных данных. При этом желательно, чтобы документы были получены непосредственно в стране исхода, подписаны и заверены. Но о каких подтверждающих дискриминацию документах может идти речь, когда у людей, вынужденных бежать из родных мест, подчас нет даже документов, идентифицирующих их личность. На наш взгляд, для того, чтобы процедура определения статуса была эффективной, необходимо понимать, что беженец часто бывает лишен возможности предъявить доказательства преследования. В лучшем случае он может привести лишь косвенные подтверждения и сообщить факты, подкрепляющие его ходатайство.

Ссрьезтю озабоченность вызывает отсутствие действенной, эффективной процедуры идентификации личности для мигрантов, прибывших без документов, удостоверяющих личность, поскольку на практике отсутствие документов может стать серьезным препятствием для получения статуса беженца. Несмотря на то, что в Законе РФ "О беженцах" указано. что в отношении лица, ходатайствующего о признании его беженцем, проводится установленная законом и иными нормативными актами Российской Федерации процедура идентификации личности, включая дактилоскопию", меры по реализации данного положения не проработаны до конца, а для лиц. не имеющих документов, удостоверяющих личность, они. к сожалению, вовсе отсутствуют.

Вместе с тем. власти принимающего государства должны разделить с ходатайствующими лицами бремя доказывания, сделать все от них зависящее для наиболее объективной проверки сообщаемой им информации.

Неправительственные организации в качестве основного источника информации о стране исхода называют региональные представительства УВКБ ООН. Кроме того, используется (но не всегда) информация СМИ, MOM, а также информация, полученная по каналам МИД и органов безопасности. Как это ни парадоксально, но чиновники, определяя статус беженцев, доверительно относятся к полученным из страны исхода сведениям, которые не могут служить адекватной информацией и должны использоваться весьма осторожно. Обращение к властям стран исхода, а также к посольствам этих стран едва ли является надежным способом получения достоверной информации. Более того, практика обращения в посольство страны исхода нарушает получивший прочное международное признание принцип конфиденциальности информации о беженце, в соответствии с которым процедура определения статуса беженца ни в коем случае не должна предусматривать обращения властей принимающего государ-

ства за информацией к официальным представителям страны гражданства заявителя.

С сожалением приходится также констатировать, что фактически не используется возможность применения процедуры, когда статус предоставляется на основании общепризнанных фактов относительно того места, откуда человек прибыл (так называемый принцип "prima face" - принадлежность к определенной этнической, религиозной, социальной, политической группе). Такая процедура применялась в непосредственно следовавшее за распадом СССР время, а с появлением российского законодательства такой способ перестал применяться.

Главная проблема происходящего, помимо несовершенства законодательства, заключается также в слабом выполнении и произвольном неоднозначном его трактовании как субъектами федерации в целом, так и отдельными ведомствами. Эти проблемы затрагивают различные сферы жизнедеятельности беженцев и вынужденных переселенцев. Речь здесь в частности идет об их медицинском обслуживании, получении образования, вводятся различные ограничения и "дополнительные" процедуры, обязательные для соблюдения их мигрантами, что, естественно, непосредственно затрагивает интересы беженцев и вынужденных переселенцев.

Вторая часть третьей главы посвящена проблемам, с которыми сталкиваются беженцы и вынужденные переселенцы в процессе социального обустройства и адаптации на новом месте.

Действительно вопросы психологической адаптации беженцев в местах нового проживания, вопросы налаживания взаимоотношений с местным населением, вопросы трудоустройства, образования и другие важные социально-бытовые проблемы, с которыми приходится сталкиваться беженцам и вынужденным переселенцам, занимают важное место в исследовании проблемы вынужденной миграции.

Взаимодействие между мигрантами и местным населением характеризуется взаимным непониманием, недоверием, предубеждениями. Отношение к мигрантам в целом сводится к формуле "мы / свои - они / чужие". Массовые опросы фиксир) ют высокую степень мигрантофобии. которая основывается, прежде всего, на национальных предубеждениях.

Необходимо осознавать, что каждый мигрант - носитель специфической культуры или субкультуры. Откуда бы ни приехал мигрант, его культура так или иначе отличается от той культуры. в которой он вынужден адаптироваться. Большое количество вынужденных мигрантов из стран дальнего зарубежья среди основных трудностей ощущают себя "чужаками" и "лишними". И чем больше отличается культура мигранта от культуры той страны, в которую он приехал, тем с большей остротой встает эта проблема.

В современном обществе, где каждый человек является гражданином своей страны, вынужденные мигранты оказываются вне гражданской принадлежности. Получение стат}са беженца хотя бы наделяет человека определенными правами. Отсутствие этого статуса у большинства мигрантов России усугубляет все испытываемые ими трудности и страдания. Ощущение себя вне закона, вне принадлежности к какому -либо государству порождает у человека чувство собственного бесправия, беззащитности, вседозволенности действий по отношению к нему. Исходящая от беженцев неуверенность передается окружающим, у одних порождая сочувствие, жалось, у других - презрение, негативизм.

В тесной связи с установлением взаимоотношений с местным населением немаловажным фактором успешной адаптации и обустройства беженцев явля-

стся направленность их расселения по типу "село-город". Помимо бытовой неустроенности и неприязни со стороны местных жителей мигрантам приходится сталкиваться с правовой незащищенностью от чиновников и местных бюрократов.

Среди факторов, оказывающих огромное значение на эффективность адаптации, в последнее время все чаще называется общинно-компактный или разрозненный тип расселения беженцев и вынужденных переселенцев, каждый из которых имеет место быть в России и имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Как бы то ни было успешность адаптации вынужденных мигрантов на новых местах проживания зависит от выбора места проживания, от организаторских и нравственных качеств лидера (при выборе компактного способа расселения), от самих мигрантов, их личных качеств, от объема помощи, которую оказывает государство и т.д. Удачное сочетание этих и других факторов способствует более успешной адаптации беженцев и вынужденных переселенцев, главное, чтобы каждый из них мог максимально реализовать свой профессиональный, личностный и духовный потенциал.

В третьей части третьей главы автором приводятся различные варианты разрешения проблем, с которыми наиболее часто сталкиваются беженцы и вынужденные переселенцы в своей повседневной жизни.

В настоящее время, по нашему убеждению. наиболее эффективным способом снятия противоречий и защиты нарушенных прав, гарантированных на федеральном уровне и ущемленных в региональных структурах миграционных органов является обращение в суд. Однако в связи с этим возникает другая проблема - люди (в подавляющем большинстве - бывшие граждане Советского Союза) не обращаются в суд. из-за отсутствия веры в судебную систему, которая является причиной "затягивания дел". По мнению многих, судебная система скорее работает на государство, чем защищает права личности. Судебные процессы продолжаются по несколько лет. не потому что ведется серьезная проверка обстоятельств и анализируется ситуация, а по причине их бесконечного отложения. Судьи часто оказываются неподготовленными к принятию решений по такого рода делам. Беженцы, а также их представители приносят с собой тексты законодательных актов, регулирующих соответствующие сферы, потому что судьи зачастую их вообще не знают и предпочитают отказывать заявителям, чтобы не валпать в конфликт с официальными властями.

Важным обстоятельством выступает отсутствие на постсоветском пространстве традиции обращения в суд. Такой образ действий для них представляется не слишком этичным. В то же время это - единственный цивилизованный способ разрешения конфликтов в силу того, что отношения в судебном процессе между сторонами не следует переносить в сферу личных отношений. Более того, иногда при отсутствии отработанной законодательной базы чиновники заинтересованы в судебном решении, снимающем с них груз ответственности. Известны случаи, когда сотрудники миграционных органов, стремясь помочь беженцам, и. находясь при этом в "тупиковых" ситуациях при принятии самостоятельных решений, сами рекомендуют ходатайствующим обратиться в суд с обжалованием его действий, дополняя при этом, что не будет возражать против принятого судебного решения.

Таким образом, создание позитивной практики рассмотрения судами дел такого рода является одной из основных задач при решении вопросов определения статуса беженца, поскольку речь идет о создании прочного правового фун-

дамента для разрешения проблем беженцев и вынужденных переселенцев по существу.

Говоря о законодательном разрешении проблем беженцев и вынужденных переселенцев нельзя обойти вниманием обращения за защитой нарушенных прав в органы прокуратуры. Органы прокуратуры в целях пресечения правонарушений систематически планируют и проводят проверки соблюдения миграционного законодательства в соответствующих органах. Анализ результатов проверок, осуществляемых органами прок)ратуры, показывает, что одной из причин нарушений миграционного законодательства является, как уже отмечалось выше, несоответствие федеральному законодательству нормативных актов субъектов федерации.

Результаты прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав вынужденных переселенцев в регионах периодически обобщаются и анализируются, обсуждаются на коллегиях краевых, областных, городских и районных органов прокуратуры. а также на координационных совещаниях правоохранительных региональных органов. Прокуроры всех уровней при выявлении фактов и причин нарушений названного законодательства принимают меры к их устранению и предупреждению, используя все правовые средства, предусмотренные федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"'.

Немаловажную роль в защите прав беженцев и вынужденных переселенцев играют различные правозащитные неправительственные организации, одной из важнейших задач которых - найти контакты с официальными структурами, способы сотрудничества с ними, эффективного влияния на процессы, происходящие в обществе. Общественные организации должны стать посредниками между мигрантами и государственными структурами.

В этой связи наиболее актуальной представляется программа "Организация сети юридических консультаций в России для беженцев и вынужденных переселенцев"', разработанная Комитетом "Гражданское содействие" при непосредственной поддержке УВКБ ООН.

Поскольку основными проблемами, с которыми сталкиваются беженцы, являются проблемы правового порядка, то и их решения следует искать в законодательной сфере. Лишенные доступа к правовой информации и юридической поддержки, мигранты оказываются в полной зависимости от произвола местных властей и издаваемых ими инструкций, которые часто идут вразрез даже с региональными постановлениями и распоряжениями. Поэтому очевидно, что поддержка беженцев и вынужденных переселенцев является чрезвычайно актуальной для решения их проблем в соответствии с законодательством нашей страны.

На наш взгляд, создание сети юридических консультаций для беженцев в регионах России, могло бы стать хорошей основой для последующего разрешения хотя бы части проблем, с которыми сталкиваются эти люди.

Заключение содержит выводы и результаты исследования, которые можно изложить следующим образом - политика государства в отношении миграции не просто нуждается в серьезнейших коррективах. Учитывая прогнозные количественные и качественные оценки миграции и ее социально-политические последствия, речь должна идти фактически о разработке новой всеобъемлющей и действенной миграционной политике. Основные действия и принципы ее представляются следующими:

1) помощь вынужденным мигрантам должна включать в себя не только предоставление компенсаций, земли, кредитов, информации по трудоустройст-

BY. но и снятие ограничений в прописке, выборе места жительства. Беженцы и вынужденные переселенцы вместе с остальными россиянами должны стать равноправными продавцами и покупателями на рынках жилья и труда в России, а не превращаться в заложников "высших государственных интересов";

2) организация действенной помощи беженцам и вынужденным переселен
цам требует решения, как минимум, трех проблем - финансовой помощи меж
дународных гуманитарных организаций, создания эффективно действующих
правительственных миграционных служб и принятия нового законодательства о
паспортном режиме и гражданстве:

3) рост или затухание миграционных процессов будет зависеть, как мини
мум, от трех факторов: от политических решений руководства различных рес
публик о защите прав национальных меньшинства, от темпов проведения в рес
публиках "коренизации" населения, а также от корректировочной политики.

Не терпит отлагательства выработка более четких ориентиров во взаимоотношениях между реет бликами бывшего СССР, а также между субъектами Российской Федерации. Требуется существенная корректировка проводимой в России и регионах миграционной политики. Ее следует поставить на строго научную базу, с использованием достижений демографической науки, этнопсихологии и других областей знания. Но и без дополнительных исследований ясно, что уже сегодня в государственной политики РФ требуется:

- заключить между суверенными государствами - бывшими республиками
СССР договор или принять конвенцию о правах национальных меньшинств на
труд, образование, культурно-национальную автономию;

- доработать Федеративный договор между субъектами Российской Феде
рации Следует определить и неукоснительно обеспечивать экономические, со
циальные и политические гарантии для беженцев и вынужденных переселенцев
независимо от их национальности, вероисповедания, идеологических убежде
ний, а также регионов, откуда они прибыли;

- заключить между субъектами Российской Федерации соглашение, опре
деляющее размеры, порядок и механизмы компенсации беженцам и вынужден
ным переселенцам с учетом понесенного ими ущерба за счет ответственной
стороны или из федерального бюджета:

- законодательно обеспечить представительство различных этносов Рос
сийской Федерации в органах власти, более оперативно и глубоко учитывать
этнические проблемы и интересы разных народов в экономической, социальной
и культурной политике;

- объявить мораторий на преобразование территорий бывших автономий,
имеющих целью передел существующих или определение новых границ;

- осуществить меры по повышению и выравниванию уровня жизни в раз
личных национально-государственных образованиях;

- выработать единые программы социально-экономического и культурного
развития тех регионов, где сконцентрированы различные этносы - Северокав
казского. Поволжского. Северо-Западного и других:

- определить географию более оптимального расселения репатриантов и
объемы средств, необходимых для их обустройства;

- предотвращать чрезмерную концентрацию мигрантов в отдельных рай
онах страны, как, например, в Ставропольском. Краснодарском краях и некото
рых других;

- скоординировать работу по улучшению психологического климата вокруг
переселенцев, определить санкции, налагаемые на органы власти и граждан,
разжигающих вражду между местным населением и мигрантами;

- образовать специальный бюджетный или внебюджетный фонд для опера
тивного решения этих и других возникающих проблем;

- способствовать созданию сети "Центров по миграции и связям с соотече
ственниками" в федеральных округах.

В приложениях приводятся фактические данные, наглядно демонстрирующие наиболее важные аспекты работы.

Основные положения и выводы диссертации отражены в следующих авторских публикациях:

1. Каблов А.Н. Актуальные проблемы вынужденной миграции в России.
/А.Н Каблов Научно-аналитический обзор. - Н.Новгород, ИСИ ННГУ, 2004.
79 с.

2. Каблов. А. Н. Беженцы и вынужденные переселенцы в современной Рос
сии: политические, правовые и социальные аспекты. / А.Н. Каблов Монография.
- Н.Новгород, ИСИ ННГУ, 2004. 83 с.

3. Каблов. А.Н. Современное положение законодательства о гражданстве: со
отношение международного права с внутригосударственным правом (РФ)/ А.Н. Каб
лов// Сборник трудов молодыхученых "Перспектива", №3. - Арзамас, 2003. С. 90-95.

4. Каблов. А.Н. Духовность как неотъемлемый элемент сознания беженцев
и вынужденных переселенцев/ А Н Каблов //Православие и русская литература.
Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Православие и
русская литература. Вузовский и школьный аспект изучения". Арзамас, 22-24
мая 2003 года. -Арзамас. 2004. С. 415-421.

5. Каблов. А.Н. Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на постсо
ветском пространстве/ АН. Каблов// Сборник трудов молодых ученых "Перспекти
ва". №4. -Арзамас. 2004. С. 47-51.

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»

Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент Кротова Любовь Анатольевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Хисматуллин Рашит Сагитовнч

кандидат юридических наук, доцент Борисевич Галина Яковлевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет»

Защита состоится 22 декабря 2004 года в 11 часов на заседании диссертационного совета К 212.275.06 в Удмуртском государственном университете по адресу: 426034, г. Ижевск, ул. Университетская, 1.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Удмуртского государственного университета.

Автореферат разослан «___ » ноября 2004 года!

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования.

Правовая реформа и совершенствование российского законодательства на современном этапе осуществляются в соответствии с конституционным принципом, утверждающим приоритет прав человека как высшую ценность. Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в нашей стране правам и свободам человека и гражданина не только придала новый статус, но и провозгласила необходимость их реального обеспечения, осуществляемого как в рамках конституционного законодательства, так и иными правовыми средствами и способами. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Из этого следует, что интеграция российского права в систему основных международных пактов и конвенций по правам человека, и особенно вступление России в Совет Европы, обязывают нашу страну привести свое национальное законодательство в соответствие с международными стандартами в области прав человека.

Механизму обеспечения конституционных прав и свобод
личности присущ многоотраслевой характер. Лишь реализация
правовых норм различных отраслей права в комплексе
гарантирует их защиту. Значительное место среди правовых
гарантий обеспечения конституционных прав и свобод личности
занимают уголовно-процессуальные средства и способы,
поскольку в ходе уголовного судопроизводства нередко
возникает необходимость существенного ограничения таких
прав и свобод личности. В системе предусмотренных уголовно-
процессуальным законом гарантий определенное место
принадлежит процессуальным срокам. Значение

процессуальных сроков в механизме обеспечения конкретных конституционных прав и свобод личности неодинаково. Вместе с тем процессуальным срокам принадлежит важная роль как гарантии права на свободу и личную неприкосновенность, на

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

ОЭ

судебную защиту, на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В научной литературе уже были попытки определить правовую природу процессуальных сроков, их место и специфику в системе процессуальных гарантий. Имеющие то или иное отношение к проблеме уголовно процессуальных сроков вопросы уже исследовались в трудах В.Н. Авдеева, Л.М. Васильева, В.Н. Галузо, А.П.Гуляева, В.М. Лебедева, И.В. Маслова, А.Р. Михайленко, Т.Г. Морщаковой, В.А. Михайлова, Г.Б.Петровой, И.Л Петрухина, М. Е. Токаревой, Р.Х Якупова и других процессуалистов. Этот вопрос также исследовался параллельно с принципом быстроты уголовного судопроизводства в работах Р.С. Абдрахманова, С.А. Голунского, Л. Н Гусева, А.М. Ларина, М. Я. Савицкого, П.Я. Сокола, М. А. Чельцова и др. Затрагивались также временные аспекты процессуальных явлений (в работах В.П. Божьева, П.М. Давыдова, В.А. Попелюшко, Е.Е. Пятницына, В.М. Жуковского и др.). Исследованию процессуальных сроков в правовых системах зарубежных государств посвящены работы В.И. Махова и М. А. Пешкова.

Вклад в исследование понятия и правовой природщ процессуальных сроков в ходе изучения правового статуса отдельных участников процесса внесли Н.А. Акинча, СП. Бекешко, А.Д. Буряков, Н.Н. Гапанович, И.М. Гуткин, А.П. Гуськова, Б.А. Денежкин, М.П. Евтеев, З.Д. Еникеев, Л.М. Карнеева, В.М. Корнуков, В.Г. Кочетков, В.А. Стремовский, М.С. Строгович, А.А. Чувилев и другие. При исследовании вопросов осуществления права на защиту процессуальные сроки рассматривались в работах В.Д. Адаменко, А.А. Давлетова, 3.3.3инатуллина, Ф.М. Кудина, Э.Ф. Куцовой, А.В. Пивень, П.С. Элькинд и других.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что процессуальным срокам как гарантии конституционных прав и свобод участников уголовного процесса как самостоятельной проблеме уделялось пока недостаточно внимания.

Обращение к исследованию конституционных гарантий прав и свобод личности как механизмов их уголовно-процессуального обеспечения обусловливается изменениями в уголовно-процессуальном законодательстве по вопросам назначения уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ).

Переориентация уголовного судопроизводства на защиту прав и законных интересов личности (как потерпевшей от преступления, так и в отношении которой осуществляется уголовное преследование) дает основания с иных позиций подойти к рассмотрению существа процессуальных гарантий, их видов, в частности, уголовно-процессуальных сроков как разновидности таких гарантий обеспечения конституционных прав и свобод личности.

О значимости данной проблемы свидетельствует то, что в последнее десятилетие Верховный Суд РФ дважды обобщал и обсуждал на Пленумах практику соблюдения судами процессуальных сроков и сформулировал соответствующие рекомендации (в постановлениях Пленумов от 24 августа 1993 г. № 7 «О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации» и от 18 ноября 1999 г. № 79 «О ходе выполнения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1993 г. № 7 «О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации»).

Изучение кассационной и надзорной практики Верховного Суда Удмуртской Республики показывает, что правосудие в этих инстанциях в целом осуществляется в сроки, предусмотренные уголовно-процессуальным законом. Так, в 2003 г. с нарушением срока, предусмотренного ст.374 УПК РФ, было рассмотрено 12 кассационных дел (поступило -2454, окончено -2257), что составляет 0,53% от числа оконченных. С нарушением срока, предусмотренного ч. 1 ст. 406 УПК РФ, рассмотрено 106 жалоб и представлений (поступило- 2589, окончено-2257) , или 4,5%. За указанный период рассмотрено 212 надзорных дел, с нарушением установленного срока рассмотрено 16, или 7,5%. За 7 месяцев 2004 г. федеральными

судами Удмуртской Республики окончено 4778 уголовных дел, в том числе с нарушением установленных законом сроков-33 дела, или 0,69%.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также принятием и введением в действие УПК РФ, в котором институт процессуальных сроков получил иную правовую регламентацию.

В настоящее время нет специального монографического исследования процессуальных сроков как гарантии конституционных прав и свобод личности, в рамках которых рассматривались бы соответствующие вопросы применительно к конкретным конституционным правам и свободам личности.

Сказанное выше свидетельствует об актуальности избранной темы диссертационного исследования, ее теоретической и практической значимости.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего исследования -определение места и значения процессуальных сроков как процессуальной гарантии обеспечения таких конституционных прав и свобод личности, как право на судебную защиту, на свободу и личную неприкосновенность и на возмещение вреда; анализ конкретных уголовно-процессуальных сроков, имеющих обеспечительную направленность, разработка научных рекомендаций по совершенствованию закона и практики его применения.

Для достижения данных целей в диссертации решаются следующие научно-практические задачи:

-дать оценку подхода законодателя к правовой регламентации назначения уголовного судопроизводства в соответствии с КонституциейРФ;

-уточнить понятие процессуального срока и с учетом новой формулировки задач уголовного судопроизводства в УПК РФ рассмотреть роль процессуальных сроков как гарантии обеспечения конституционных прав и свобод личности;

-проанализировать нормативно-правовое регулирование процессуальных сроков, обосновать предложения по его совершенствованию;

исследовать действующие нормы, регулирующие сроки задержания лица по подозрению в совершении преступления, сроки заключения под стражу, и домашнего ареста как гарантии конституционного права на свободу и личную неприкосновенность, и предложить рекомендации по их совершенствованию;

-исследовать процессуальные сроки в механизме обеспечения права на судебную защиту, как-то: при рассмотрении судами жалоб на действия и решения дознавателя, следователя, прокурора; как гарантии доступа к правосудию, а также в правовом регулировании права на реабилитацию; классифицировать эти сроки, выявить недостатки в их правовом регулировании с учетом новой формулировки задач уголовного судопроизводства и, предложить рекомендации по их совершенствованию.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающих в ходе деятельности органов предварительного расследования и суда по поводу процессуальных сроков.

Предметом исследования являются правовые нормы о процессуальных сроках, гарантирующих конституционные права и свободы личности в уголовном судопроизводстве, а также научно-теоретические, правовые и организационно-управленческие проблемы деятельности органов расследования и судов по их применению.

Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод познания. Кроме того, при подготовке диссертации были использованы исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический , статистический и другие методы.

Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых в области философии, общей теории права, конституционного, уголовно- процессуального, уголовного, международного, административного, гражданского и других отраслей права.

Нормативную базу диссертационного исследования

составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты о правах и свободах человека и гражданина, действующее и утратившее силу уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации; приказы и указания Генерального прокурора СССР и Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам расследования уголовных дел и осуществления прокурорского надзора за законностью и обоснованностью действий и решений следователей и органов дознания по продлению процессуальных сроков; ведомственные нормативные акты МВД СССР, МВД Российской Федерации, МВД Удмуртской Республики, регулирующие вопросы организации деятельности следственных аппаратов и органов дознания по соблюдению процессуальных сроков.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы интервьюирования 135 следователей и 27 начальников следственных подразделений и подразделений специализированного дознания различных регионов России, проходивших повышение квалификации в Ижевском филиале Всероссийского института повышения квалификации работников МВД России. Кроме того, использованы данные изучения деятельности подразделений дознания и предварительного следствия МВД Удмуртской Республики в части реализации норм о процессуальных сроках.

Методом случайной выборки изучено 152 архивных уголовных дела в судах г. Ижевска, а также 133 дела, прекращенных следователями, и 57 дел, находившихся в производстве органов расследования, на предмет соблюдения процессуальных сроков.

При работе над диссертацией использовались: опубликованная судебная практика Верховного Суда РСФСР (Российской Федерации), практика Верховного суда Удмуртской Республики, аналитические материалы Следственного комитета при МВД РФ, Управления дознания МВД УР и Следственного управления при МВД УР, а также обзоры, информационные

письма, материалы совещаний по результатам деятельности органов внутренних дел Удмуртской Республики, а также учитывался опыт работы автора в системе МВД более 24 лет. Научная новизна диссертационной работы заключается в

том, что это первое монографическое исследование в процессуальной науке, посвященное комплексному исследованию процессуальных сроков как гарантии защиты конституционных прав и свобод личности в уголовном судопроизводстве.

На защиту выносятся следующие научные положения и выводы:

1.          Процессуальный срок -   это установленный уголовно-
процессуальным законом   определенный   период времени,   на
протяжении   которого   в   уголовном   процессе   возможно   или
обязательно совершение тех или иных действий либо принятие
тех   или   иных решений   в   целях   осуществления   назначения
уголовного судопроизводства.

2. Особенностью процессуальных сроков как гарантии
защиты конституционных прав и свобод личности является то,
что они имеют существенное значение в механизме обеспечения
не всех, а лишь определенных конституционных прав и свобод,
как-то: права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22),
права на судебную защиту (ст. 46, 52), права на возмещение
вреда (ст. 53).

3. Предлагается дополнить ст. 5 УПК РФ пунктом 33-1 в
следующей редакции:

«33-1) процессуальный срок - период времени, исчисляемый часами, сутками, месяцами по правилам, предусмотренным настоящим Кодексом».

4. Предлагается п. 1 ст. 5 УПК РФ изложить в следующей
редакции:

«1) алиби - нахождение подозреваемого или обвиняемого во время совершения преступления в другом месте».

5. Пункт 42 ст. 5 УПК РФ изложить в следующей редакции:
«42)содержание под стражей - пребывание лица, задержанного
по подозрению в совершении преступления, либо лица

(подозреваемого, обвиняемого), к которому применена мера пресечения в виде заключения под стражу, в следственном изоляторе либо ином месте, определяемом федеральным

законом».

6. Предлагается изложить ч.2 ст.94 УПК РФ следующим
образом: «2.Подозреваемый подлежит освобождению по
постановлению судьи немедленно в зале судебного заседания, если
в отношении его не была избрана мера пресечения в виде
заключения под стражу, и по истечении 48 часов с момента
задержания, если суд не отложил окончательное решение в
порядке, установленном пунктом 3 части седьмой статьи 108
настоящего Кодекса».

7. Изложить ч. 1 ст. 109 УПК РФ в следующей редакции:
«1. Содержание под стражей при расследовании преступлений не
может превышать 60 суток»

8. Изложить ст. 126 в следующей редакции:

« Администрация места содержания под стражей немедленно, но не позднее двадцати четырех часов с момента получения, направляет прокурору или в суд адресованные им жалобы подозреваемого, обвиняемого, содержащегося под стажей».

9. В ч. 3 ст. 319 УПК РФ после слов « в течение 7 суток»
вместо фразы « со дня поступления заявления в суд»
предусмотреть: « с момента принятия судом заявления к своему
производству».

10. Часть 2 ст. 359 изложить в следующей редакции: «2.По
истечении срока обжалования суд, постановивший приговор или
вынесший иное обжалуемое решение, в срок не свыше 3 суток
направляет уголовное дело с принесенными жалобой,
представлением и возражениями на них в суд апелляционной или
кассационной инстанции, о чем незамедлительно сообщается
сторонам».

11.Предлагается наполовину сократить предусмотренный ч. 3 ст. 136 УПК РФ срок, установив его продолжительностью 14 суток, как это имеет место в ч. 4 ст. 136 УПК РФ.

12. Предлагаем следующую редакцию п.2 4.1 ст. 135 УПК РФ: «2) имущества, обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда».

Теоретическая и практическая значимость результатов

исследования определяется тем, что теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате исследования, могут быть использованы в правоприменительной деятельности и при совершенствовании законодательства, а также могут способствовать правильному пониманию и применению норм о сроках в правоприменительной деятельности по расследованию и рассмотрению уголовных дел. Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были доложены и обсуждены на кафедре уголовного процесса Удмуртского государственного университета. «Отдельные, положения, предложения и выводы диссертационного исследования отражены в шести публикациях, излагались на научно-практической конференции в г. Ижевске в 2001 г., а также на республиканском семинаре-совещании с дознавателями органов внутренних дел Удмуртской Республики и на семинаре-совещании со следователями при органах внутренних дел Удмуртской Республики в 2002 году по проблемам реализации норм о процессуальных сроках в УПК РФ.

Материалы исследования использовались соискателем при ведении учебных занятий в Ижевском филиале Всероссийского института повышения квалификации работников МВД России, Ижевском филиале Академии права и управления.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений.

Содержание работы

Во введении показывается степень разработанности данной проблемы и обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, определяются цель и задачи исследования, его

методологическая и теоретическая основы, излагаются положения, выносимые на защиту и характеризующие новизну работы, показывается теоретическое и практическое значение содержащихся в ней выводов.

Первая глава диссертации «Процессуальные сроки в системе гарантий защиты конституционных прав и свобод личности в российском уголовном процессе» состоит из 3 параграфов.

В первом параграфе «Защита прав и свобод личности -
основное назначение российского уголовного

судопроизводства» исследуется история российского законодательства о задачах уголовного судопроизводства. В результате исследования сделан вывод, что в уголовно-процессуальном законодательстве царской России и отчасти советского периода отсутствовали нормы, определяющие задачи уголовного судопроизводства. Положения об этом содержались в законодательстве о судоустройстве применительно к деятельности судов. В первые годы советской власти задачи судов носили ярко выраженный классовый характер и были направлены на упрочение завоеваний пролетарской революции и обеспечение построения основ социализма. Дальнейшее развитие законодательства о задачах суда связано с принятие в 1958 г. Основ законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик о судоустройстве: В названных Основах были закреплены цели правосудия и задачи суда (ст.2, 3). В Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик была предусмотрена статья «Задачи уголовного судопроизводства». Аналогичная статья была включена и в УПК РСФСР 1960.

Закрепление в отечественном законодательстве целей правосудия и задач суда, задач уголовного судопроизводства повлекло соответствующие дискуссии в науке уголовного процесса. Попытки соотнести категории «цель» и «задачи» применительно к правосудию, деятельности суда и уголовному судопроизводству в середине 70-х годов не привели к положительным результатам и, как представляется, явились

одной из причин отказа законодателя от их одновременного использования в ходе разработки нового уголовно-процессуального закона.

Конституция РФ 1993 года, закрепив приоритет прав и свобод человека и гражданина, предопределила необходимость иного, подхода к формулированию задач уголовного судопроизводства. Статья 6 УПК РФ получила наименование «Назначение уголовного судопроизводства». В контексте исследуемой проблемы данный термин, по мнению диссертанта, может рассматриваться как синоним термина «задачи».

Согласно ч.1ст. 6 УПК РФ назначение уголовного судопроизводства заключается в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений. Однако, по мнению диссертанта, ст. 6 УПК РФ в этой части не в полной мере соответствует Конституции РФ. Принципиально важным при определении назначения уголовного судопроизводства является указание в чЛ ст. 6 УПК РФ на примат не только прав и интересов, но и свобод личности по отношению к интересам государства. В диссертации исследуется соотношение понятий «право» и «свобода», указывается на отсутствие в науке убедительной позиции по данному вопросу.

В связи с этим предлагается уточненная редакция названной статьи о назначении уголовного судопроизводства.

Во втором параграфе « Понятие и значение процессуальных сроков как гарантии защиты конституционных прав и свобод личности» исследуются понятие и содержание юридических (специальных) гарантий, в том числе и уголовно-процессуальных. Отмечается отсутствие в научной литературе однозначного подхода к их определению. Исследуя имеющиеся в науке мнения относительно определения понятия и содержания юридических гарантий, уголовно-процессуальных гарантий, гарантий достижения задач уголовного судопроизводства, диссертант полагает, что сущность юридических гарантий наиболее полно раскрывается через понятие правового механизма, выражающегося в реализации компетентными органами, должностными лицами и

гражданами системы правовых средств, направленных на охрану, обеспечение, реализацию, защиту прав, свобод и интересов личности, на восстановление й компенсацию их в случае нарушения.

При исследовании уголовно-процессуальных гарантий автор исходит из содержания ст. 6 УПК РФ, регламентирующей назначение уголовного судопроизводства. Поскольку назначением уголовного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов личности, следовательно, уголовно -процессуальные гарантии обеспечения последних совпадают с гарантиями достижения задач уголовного судопроизводства.

Переориентация задач в УПК РФ на приоритет прав, свобод и интересов личности позволяет снять с повестки дискуссионный вопрос о соотношении гарантий прав и свобод личности и гарантий правосудия.

В юридической литературе предлагается широкий перечень оснований классификации гарантий, в том числе и уголовно-процессуальных. Диссертант, учитывая значимость конституционные прав и свобод личности, обосновывает целесообразность выделения в механизме их обеспечения уголовно-процессуальных гарантии их защиты, в системе которых важное место принадлежит процессуальным срокам.

Уголовно-процессуальные гарантии защиты

конституционных прав и свобод личности - это правовой механизм, выражающийся в реализации компетентными органами, должностными лицами и гражданами системы правовых средств в сфере уголовного судопроизводства, направленных на охрану, обеспечение, реализацию, защиту конституционных прав, свобод и интересов личности, потерпевшей от преступления, необоснованного уголовного преследования, защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения и осуждения, на восстановление этих прав и свобод в случае нарушения, реабилитацию каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию.

С юридической точки зрения установленный законом срок для производства того или иного действия или решения

представляет собой процессуальную гарантию. На это обращается внимание в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации 25 июня 1996 г. «О выполнении судами постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1993 г. № 7 № «О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации», где указывается, что установление и строгое соблюдение процессуальных сроков служат существенной гарантией не только быстрого, но и полного исследования обстоятельств уголовного дела, своевременной реализации участниками процесса своих прав и законных интересов . В диссертации подчеркивается, что именно данное положение должно лежать в основе трактовки юридической природы процессуальных сроков. Процессуальные сроки составляют лишь часть системы гарантий. Специфика их заключается в своеобразии способа регламентации уголовно-процессуальной деятельности путем установления определенного периода времени, в пределах которого допускается выполнение соответствующих процессуальных действий или принятие решений. Особенностью процессуальных сроков как гарантии конституционных прав и свобод личности является то, что они имеют существенное значение в механизме обеспечения не всех, а лишь определенных конституционных прав и свобод, как-то: права на свободу и личную неприкосновенность ( ст. 22), права на судебную защиту (ст. 46,52), права на возмещение вреда ( ст. 53).

В диссертации отмечается, что под процессуальным сроком следует понимать установленный уголовно-процессуальным законом определенный период времени, на протяжении которого в уголовном процессе возможно или обязательно совершение тех или иных действий либо принятие тех или иных решений в целях осуществления назначения уголовного судопроизводства.

В третьем параграфе «Нормативно-правовое

регулирование уголовно-процессуальных сроков в российском

уголовном процессе» отмечается, что УПК РФ не отождествляет

начало течения срока с началом его исчисления. При

определении начала исчисления процессуального срока весьма важно точно устанавливать момент, с которого начинается его течение. На основании ст. 128 УПК РФ при определении начала отсчета (исчисления) срока следует руководствоваться правилом, в соответствии с которым «при исчислении сроков не принимается в расчет тот час и сутки, которыми начинается течение сроков», то есть течение их начинается раньше, чем исчисление. При этом следует учитывать, что в сроки, исчисляемые часами, не включается лишь первый, неполный час, а в сроки, исчисляемые сутками и месяцами - первые неполные сутки. Поэтому исчисление сроков сутками и месяцами всегда начинается позднее, чем часами. Начало течения процессуальных, сроков, как правило, указано в законе (ст. 92,94,96,100,109УПКРФидр.).

Непонимание того обстоятельства, что срок - это определенная длительность, в конечном итоге приводит к неточности и двусмысленности положений закона. Так, в п. 1 ст. 5 УПК РФ дано понятие алиби - нахождение подозреваемого или обвиняемого в момент совершения преступления в другом месте. Вряд ли возможно совершение любого преступления в миг, мгновение, короткое время. В других нормах УПК РФ речь идет овремени (разрядка наша. -Т.К.) совершения преступления (ч. 2 ст.300, п.1 ст. 307), т.е. подразумевается определенная длительность, имеющая начальный и конечный моменты. По нашему мнению, указанная непоследовательность законодателя должна быть устранена, в связи с чем предлагается внести изменения в п. 1 ст. 5 УПК РФ, изложив его в следующей редакции: «1) алиби - нахождение подозреваемого или обвиняемого во время совершения преступления в другом месте».

Отличительной особенностью нормативно-правового регулирования процессуальных сроков действующим УПК РФ является попытка законодателя при их исчислении использовать лишь такие временные промежутки, как « часы», « сутки», « минуты» В то же время, в УПК Рф имеются нормы, в которых сроки исчисляются в «годах».(ч. 3 ст.326, ч.5 ст.400, ч.З ст.414, ч.2 ст.46О). Так, в соответствии с ч.5 ст.400 УПК РФ в

случае отказа в снятии судимости повторное ходатайство об этом может быть возбуждено перед судом не ранее чем по истечении одного года со дня вынесения постановления об отказе. Пересмотр оправдательного приговора, или определения, постановления о прекращении уголовного дела, или обвинительного приговора в связи с мягкостью наказания либо необходимостью применения к осужденному уголовного закона о более тяжком преступлении ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств может иметь место лишь не позднее одного года со дня открытия данных обстоятельств (ч.З ст.414 УПКРФ).

Кроме того, в ряде уголовно-процессуальных норм законодатель использует термин «день». Например, согласно ч.б ст. 172 УПК РФ в случае неявки обвиняемого или его защитника в назначенный следователем срок, а также в случае, когда местонахождение обвиняемого не установлено, обвинение предъявляется в день фактической явки обвиняемого или в день его привода. Таким образом, и новое уголовно-процессуальное законодательство при регулировании процессуальных сроков не отличается терминологическим однообразием, что порождает определенные сложности в правоприменительной деятельности.

Принимая во внимание значение процессуальных сроков как средства обеспечения конституционных прав и свобод личности, в диссертации предлагается дополнить ст. 5 УПК РФ пунктом 33-1 следующего содержания: «Процессуальный срок-это период времени, исчисляемый часами, сутками и месяцами по правилам, предусмотренным настоящим Кодексом» .

В подавляющем большинстве случаев в УПК РФ четко определяется продолжительность процессуального срока, его начальный и конечный моменты (например, в ч.З ст.92 УПК РФ). Такого рода сроки условно можно назвать формально-определенными.

Другой разновидностью процессуальных сроков являются сроки, устанавливать которые для производства процессуальных действий наделены правом следователь, прокурор, суд или судья. Эти виды сроков могут быть

обозначены как формально-неопределенные сроки. Так, прокурор наделен правом дать указание следователю и органу дознания о выполнении тех или иных процессуальных действий и установить срок исполнения. Такого рода процессуальные сроки должны соблюдаться так же, как и установленные законом. Но при их нарушении не требуется принятия особого решения об их восстановлении или продлении. Неблагоприятным правовым последствием нарушения такого срока может стать вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности нарушителя при отсутствии уважительных причин, повлекших невыполнение порученных действий в установленный срок.

Законами Российской Федерации, приказами, указаниями и другими нормативными актами Генерального прокурора Российской Федерации, Министра внутренних дел Российской Федерации и других руководителей федеральных органов практикуется установление определенных сроков выполнения некоторых процессуальных действий и решений, соблюдение которых позволяет избежать (предупредить) нарушения сроков их производства.

Такая нормотворческая практика вряд ли может расцениваться как положительная. Восполнение пробелов в правовом регулировании процессуальных сроков противоречит требованиям ст. 1 УПК РФ.

Вторая глава «Процессуальные сроки как гарантия конституционного права на свободу и личную неприкосновенность» состоит из 2 параграфов.

Конституционное право на свободу является одним из наиболее значимых социальных благ, которое не только создает необходимые условия для всестороннего удовлетворения потребностей личности, но и обеспечивает демократическое развитие общества. С правом на свободу тесно связано право на личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ). Значительное число норм, предписания которых гарантируют неприкосновенность личности, содержится в уголовно-процессуальном законодательстве. Так, применяемые в ходе

уголовного судопроизводства привод, задержание, арест, обыск, помещение в медицинский или психиатрический стационар и другие по своему характеру принудительные действия ограничивают предусмотренное Конституцией РФ право на свободу и личную неприкосновенность. Основания, процессуальный порядок их производства следует рассматривать в качестве уголовно-процессуальных гарантий конституционного права на свободу и личную неприкосновенность человека и гражданина. Однако процессуальные сроки как составное звено механизма обеспечения права на свободу и неприкосновенность личности не всегда имеют существенное значение при применении всех указанных выше мер процессуального принуждения. Таковое значение процессуальным срокам придается в связи с задержанием лица по подозрению в совершении преступления, применением заключения под стражу и домашнего ареста.

В первом параграфе «Процессуальные сроки как гарантия права на свободу и личную неприкосновенность

подозреваемого » такие сроки исследуются в качестве гарантии конституционного права на свободу и неприкосновенность при задержании подозреваемого. При этом акцентируется внимание на следующих сроках:

сроке задержания подозреваемого;

сроке сообщения прокурору о произведенном

задержании;

сроке освобождения задержанного;

сроке составления протокола о произведенном

задержании;

сроке разъяснения прав подозреваемому;

сроке уведомления о произведенном задержании;

сроке предъявления обвинения подозреваемому. В диссертации поддерживается точка зрения, согласно которой время задержания лица по подозрению в совершении преступления должно исчисляться с момента физического задержания (захвата) лица, то есть с фактического лишения его права на свободу и личную неприкосновенность. Данная точка

зрения нашла законодательное претворение в ст. 5, 46, 92 УПК РФ. В то же время в УПК РФ не предусмотрено время, до истечения которого задержанное лицо должно быть доставлено и передано в распоряжение следователя или дознавателя, что является пробелом в действующем УПК.

В диссертации дается критическая оценка предложениям, согласно которым для данной процедуры достаточно трех часов, если рассматриваемая ситуация не усложняется непредвиденными обстоятельствами. Так, в районах Крайнего Севера, в труднодоступных местностях, в период распутицы в сельской местности практически невозможно соблюсти указанный срок. Представляется удачным решение этого вопроса в ч. 2 ст. 27.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где сказано, что данное действие осуществляется « в возможно короткий срок».

В работе обосновывается предложение о внесении изменений в п.42 ст. 5 УПК РФ в следующей редакции: «42)содержание под стражей - пребывание лица, задержанного по подозрению в совершении преступления, либо лица (подозреваемого, обвиняемого), к которому применена мера пресечения в виде заключения под стражу, в следственном изоляторе, либо ином месте, определяемом федеральным законом ».

В диссертации обосновывается предложение более четко регламентировать сроки освобождения лица, задержанного по подозрению в совершении преступления. В соответствии с ч. 7 ст. 108 УПК РФ суд вправе отказать в удовлетворении ходатайства о заключении под стражу , и в этом случае постановление судьи направляется лицу, возбудившему ходатайство, прокурору, подозреваемому и подлежит немедленному исполнению (ч. 8 ст. 108).Согласно ч.2 ст. 94 УПК по истечении 48 часов с момента задержания подозреваемый подлежит освобождению, если в отношении его не была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу либо суд не отложил окончательного принятия решения в порядке, установленном п. 3 ч. 8 ст. 108 настоящего Кодекса. По

мнению диссертанта, требования ч.8 ст. 108 УПК РФ не согласуются с положениями ч. 2 ст. 94 УПК РФ, а именно: в соответствии с требованиями ч.8 ст. 108 УПК РФ постановление судьи подлежит немедленному исполнению, в соответствии же с ч. 2 ст. 94 УПК - по истечении 48 часов с момента задержания.

В диссертации предлагается изложить ч.2 ст. 94 УПК РФ следующим образом: «2.Подозреваемый подлежит освобождению по постановлению судьи немедленно в зале судебного заседания, если в отношении его не была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу, и по истечении 48 часов с момента задержания, если суд не отложил окончательного решения в порядке, установленном пунктом 3 части седьмой статьи 108 настоящего Кодекса»;

Во втором параграфе «Процессуальные сроки при заключении под стражу и избрании домашнего ареста как гарантия права на свободу и личную неприкосновенность обвиняемого» отмечается, что, поскольку диспозиция ст. 107 УПК РФ, предусматривающая новую меру пресечения -домашний арест- носит ссылочный характер, постольку правовые положения, регулирующие процессуальные сроки применения заключения под стражу в полной мере распространяются и на домашний арест.

В диссертации подвергается сомнению положение ст. 109 УПК РФ , согласно которому содержание под стражей при расследовании преступлений не может превышать 2 месяцев , и обосновывается предложение этот срок исчислять сутками, как исчисляется срок при заключении под стражу подозреваемого (ст. 100 УПК ), как в большей степени отвечающее задаче обеспечения конституционного права на свободу и личную неприкосновенность обвиняемого. Соответственно ч. 1 ст. 109 УПК РФ предлагаем изложить в следующей редакции : «1.Содержание под стражей при расследовании преступлений не может превышать 60 суток».

При исчислении срока содержания под стражей важен начальный момент. Момент ознакомления с постановлением о заключении под стражу (ч. 2 ст. 101 УПК РФ) и заключение под

стражу не совпадают несмотря на то, что постановление судьи направляется лицу, возбудившему ходатайство, прокурору, подозреваемому или обвиняемому и подлежит немедленному исполнению (ч. 8 ст. 108 УПК РФ). Каким образом следует фиксировать момент заключения под стражу, законодатель не регламентирует, в связи с чем в диссертации предлагается внести в ч. 2 ст. 101 УПК РФ после слов «просьба» дополнение следующего содержания: «В постановлении об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу указывается дата и время фактического заключения под стражу».

Сложность оптимального решения проблемы предельного срока содержания под стражей привела к тому, что законодатель практически попытался отказаться от установления в УПК РФ предельного срока содержания под стражей на стадии предварительного расследования. Для законодателя в сложный криминогенный период приоритетными оказались интересы борьбы с преступностью, а не обеспечение прав, свобод и интересов личности. Предоставление обвиняемому достаточного времени для ознакомления с материалами уголовного дела не должно связываться с наступлением для него такого неблагоприятного последствия, как неограниченное по сроку дальнейшее содержание под стражей.

По нашему мнению, нет необходимости понижать максимальный срок содержания под стражей несовершеннолетнего по сравнению с общим, так как права участников процесса, в том числе несовершеннолетнего обвиняемого, его представителя, значительно расширены введением с момента возбуждения уголовных дел данной категории процедуры участия защитника (п. 2 ч. 1 ст. 51 и ст. 46, 47,49,51 и 52 УПК РФ).

Уголовно-процессуальный закон не предусматривает предельного срока содержания подсудимого под стражей, что, на наш взгляд, свидетельствует об ограничении законодателем конституционного права на свободу и личную неприкосновенность.

Требует дифференцированного подхода применение ч. 12 ст. 108 УПК РФ, согласно которой о месте содержания лица под стражей или об изменении места содержания под стражей незамедлительно уведомляются его родственники. На практике возникают случаи, когда в целях успешного осуществления уголовно-процессуального доказывания по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, совершаемых организованными группами, нецелесообразно сообщать о заключении под стражу немедленно. В связи с этим предлагается в ч. 12 ст. 108 УПК РФ закрепить положение об уведомлении семьи лица, заключенного под стражу, в следующей редакции:

«12.Лицо, в производстве которого находится уголовное дело, незамедлительно, но не позднее двенадцати часов, уведомляет кого-либо из близких родственников подозреваемого или обвиняемого, а при их отсутствии - других родственников, а при заключении под стражу военнослужащего также командование воинской части, о месте содержания его под стражей или об изменении места содержания под стражей.

При необходимости сохранения в интересах
предварительного расследования в тайне факта содержания под
стражей с санкции прокурора уведомление может быть
отложено на срок не более десяти суток, кроме случаев, когда
подозреваемый или обвиняемый является

несовершеннолетним».

Помимо порядка применения заключения под стражу, предусмотренного ст. 108 действующего УПК, последний регламентирует и сроки содержания под стражей. В то же время ст. 107 УПК РФ не содержит указания на ст. 109, хотя, безусловно, предполагает необходимым обращаться к ней при определении срока домашнего ареста и его продления. Таким образом, правоприменитель вынужден прибегать к расширительному толкованию содержания ст. 107 УПК РФ, необходимости в котором можно избежать, если внести некоторые дополнения в ч.2 данной статьи, изложив последнюю в следующей редакции: «2.Домашний арест в качестве меры пресечения избирается в отношении подозреваемого или

обвиняемого по решению суда при наличии оснований и в порядке, которые установлены статьями 108, 109настоящего Кодекса (далее по тексту)».

Диссертант отмечает, что интересами борьбы с преступностью обусловлены изменения, внесенные в ст. 100 УПК РФ Федеральным законом от 22 апреля 2004 г. № 18-ФЗ. Полагаем, что такая позиция законодателя носит временный характер.

Глава третья «Процессуальные сроки в механизме обеспечения конституционного права на судебную защиту» состоит из трех параграфов.

Положения, сформулированные в ст. 46,47,50,52,53 Конституции РФ, раскрывают содержание права на судебную защиту, которое должно быть гарантировано каждому, независимо от его процессуального положения, от сферы нарушенных прав, свобод и законных интересов. В то же время в рамках данного права представляется возможным выделить его составляющие, как-то: осуществление судебного контроля на досудебных стадиях уголовного процесса; осуществление правосудия, осуществление права на судебную реабилитацию как самостоятельной формы. Далее процессуальные сроки как гарантия конституционного права на судебную защиту рассматриваются в соответствии с обозначенными выше составляющими.

В    первом    параграфе    «Процессуальные    сроки    при
рассмотрении    судами    жалоб   на    действия    и   решения
дознавателя,    следователя,    прокурора»    отмечается,    что
оптимальное             регулирование           сроков            обжалования

соответствующих решений - гарантия права на судебную защиту всех лиц, вовлеченных в сферу уголовно- процессуальной деятельности. В ст. 125 УПК РФ не предусмотрены сроки подачи жалоб на постановление дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно на иные их решения и действия (бездействие), способные причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного

судопроизводства либо затруднить доступ к правосудию. Законодатель учел опыт применения аналогичных положений прежнего УПК и решил не загромождать закон изначально неработающими и сомнительными в части своей демократичности положениями.

Однако отсутствие в уголовно-процессуальном законе срока, в течение которого участники уголовного судопроизводства и иные лица могут подать в суд жалобу на незаконные или необоснованные действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя следователя, прокурора, не означает, что реализация данного права осуществляется вне временных границ. Соответствующие сроки имеют место, и они определяются в зависимости от характера незаконного или необоснованного действия (бездействия) и решения органа уголовного преследования.

Обжалование постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, постановления о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), постановления о приостановлении предварительного следствия по основаниям, предусмотренным пп. 1,4 ст. 208 УПК РФ, имеет смысл лишь в течение сроков давности уголовной ответственности, установленных ч.1 ст. 78 УК РФ. Формально заинтересованное лицо не лишается права подачи в суд жалобы на незаконное или необоснованное решение компетентного органа, но результаты такого обращения предрешены законодателем. Исключения из общего правила установлены лишь в чч.4,5 ст.78 УК РФ. Так, вопрос о применении сроков давности к лицу, совершившему преступление, наказуемому смертной казнью или пожизненным лишением свободы, решается судом. Если суд не сочтет возможным освободить указанное лицо от уголовной ответственности в связи с истечением сроков давности, то смертная казнь и пожизненное лишение свободы не применяются. Кроме того, к лицам совершившим преступления против мира и безопасности человечества, предусмотренные ст. 353,356 и 358 УК РФ, сроки давности не применяются.

Особое значение имеют процессуальные сроки направления в суд жалобы подозреваемого, обвиняемого, содержащегося под стражей (ст. 126 УПК РФ ).

В связи с этим предлагается изложить статью 126 УПК РФ в следующей редакции: « Администрация места содержания под стражей немедленно, но не позднее двадцати четырех часов с момента получения, направляет прокурору или в суд адресованные им жалобы подозреваемого, обвиняемого, содержащегося под стражей».

Суд по месту производства предварительного расследования проверяет законность и обоснованность действий ( бездействия) и решений дознавателя, следователя, прокурора не позднее чем через 5 суток со дня поступления жалобы ( ч.З СТ.125УПКРФ).

В работе указывается на возможность неоднозначного толкования положений ч.З ст. 125 УПК РФ : либо суд в течение 5 суток со дня получения жалобы должен вынести по ней одно из постановлений, указанных в ч. 5 ст. 125 УПК РФ, либо он должен назначить судебное заседание ( и/ или приступить к рассмотрению жалобы). Проблема со сроками может возникнуть в случае, когда судья во исполнение данной статьи Уголовно-процессуального кодекса назначил судебное заседание, однако какое-либо заинтересованное лицо по уважительной причине не может присутствовать на заседании, но при этом настаивает на рассмотрении жалобы с его участием. Кроме того, считаем необходимым вынесение по поступившей жалобе постановления о назначении судебного заседания, на что законодателю следовало бы указать непосредственно в ст. 125 УПК РФ.

Во втором параграфе «Процессуальные сроки как гарантия доступа к правосудию» исследуются сроки как гарантия доступа к правосудию.

В целях защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан уголовные дела должны рассматриваться в соответствии с принципами судопроизводства, важной составляющей которых являются установленные законом сроки выполнения отдельных процессуальных действий.

Процессуальные сроки, обеспечивающие доступ к правосудию, достаточно разнообразно представлены в УПК РФ. В диссертации они классифицированы:

а) по стадиям судебного разбирательства;

б) по степени определенности.

в) по содержанию (целевой направленности).

Эти основания классификации используются в диссертации при исследовании процессуальных сроков, обеспечивающих доступ к правосудию

Рассмотрение такого вида срока, как сроки уведомления судом сторон о принятом решении и направлении им копии решения, позволили автору, прийти к выводу о недостаточности их правового регулирования. Так, следовало бы конкретизировать обязанность суда, постановившего приговор или вынесшего иное обжалуемое решение, известить о принесенных жалобе или представлении и направить их копии осужденному или оправданному, его защитнику, обвинителю, потерпевшему и его представителю, а также гражданскому истцу, гражданскому ответчику или их представителям, если жалоба или представление затрагивают их интересы, с разъяснением возможности подачи на указанные жалобу или представление возражений в письменном виде с указанием срока подачи (ч.1 ст.358 УПК РФ). Полагаем возможным применительно к этим процессуальным действиям суда предусмотреть осуществление их «в день принесения жалобы или представления». Несмотря на закрепление обязанности суда надзорной инстанции известить стороны о дате, времени и месте заседания, УПК РФ каких-либо сроков ее выполнения не предусматривает. Полагаем, что и здесь имеет место пробел в правовом регулировании, который необходимо устранить, дополнив второе предложение ч.1 ст.407 УПК после слов «в статье 402 настоящего Кодекса» фразой «не позднее 3 суток со дня принятия предварительного решения».

К срокам устранения допущенных нарушений следует отнести: а) срок устранения прокурором препятствий для рассмотрения уголовного дела судом ( ч. 2 ст. 237 УПК РФ);

б) срок для приведения заявления по делам частного обвинения в соответствие с требованиями закона (ст. 319 УПК РФ); в) срок пересоставления апелляционных и кассационных жалоб или представлений в случае их несоответствия требованиям закона (ч.2 ст.362, ч.З ст.375 УПК РФ).

Одним из видов процессуальных сроков являются сроки заявления сторонами жалоб и представлений в суде второй инстанции. В целях ускорения судопроизводства представляется целесообразным предусмотреть срок направления уголовного дела с принесенными жалобой, представлением и возражениями на них в суд второй инстанции и изложить ч.2 ст.359 УПК РФ в следующей редакции: «2.По истечении срока обжалования суд, постановивший приговор или вынесший иное обжалуемое решение в срок не свыше 3 суток, направляет уголовное дело с принесенными жалобой, представлением и возражениями на них в суд апелляционной или кассационной инстанции, о чем незамедлительно сообщается сторонам».

В работе сформулированы конкретные предложения по изменению и дополнению иных правовых норм, предусматривающих процессуальные сроки как гарантии доступа к правосудию.

В третьем параграфе «Процессуальные сроки в правовом регулировании права на реабилитацию как самостоятельной формы судебной защиты» отмечается, что в правовом регулировании права граждан на реабилитацию как самостоятельной формы судебной защиты немаловажное место занимают сроки. Применительно к рассматриваемому институту можно говорить о двух видах сроков: во-первых, сроки исковой давности, установленные Гражданским кодексом РФ (гл.12); во-вторых, процессуальные сроки, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом РФ. В диссертации обращается внимание на несоответствие п.2 ч.1 ст. 135 УПК РФ и российского уголовного законодательства. В соответствии с Федеральным законом РФ от 8 декабря 2003 г. положение п. «ж» ст.44 УК РФ утратило силу. Из предусмотренной данной статьей Уголовного кодекса РФ системы наказаний была исключена

конфискация имущества. В целях устранения указанного противоречия предлагаем следующую редакцию п.2 ч.1 ст. 135 УПК РФ: «2)имущества, обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда».

Процессуальные сроки, обеспечивающие право на реабилитацию, предлагается объединить в две относительно самостоятельные группы: 1) общие процессуальные сроки, предусмотренные в иных разделах УПК РФ, но имеющие непосредственное значение для обеспечения реализации рассматриваемого права; 2) специальные процессуальные сроки, урегулированные в главе 18 УПК РФ.

Законодатель в ч.4 ст.239 УПК РФ установил срок, в течение которого копия о прекращении уголовного преследования вручается лицу, в отношении которого прекращено уголовное преследование. Этот срок составляет 5 суток со дня его вынесения. На этом правовое регулирование процессуального срока, в течение которого соответствующее должностное лицо должно выполнить обязанность, предусмотренную ст. 134 УПК РФ, заканчивается, что вряд ли можно признать удовлетворительным.

Согласно ч.4 ст.213 УПК РФ следователь вручает или направляет копию постановления о прекращения уголовного дела лицу, в отношении которого прекращено уголовное преследование. При этом в законе отсутствует указание, как скоро после вынесения данного решения следователь, а также прокурор должны выполнить эту обязанность. Аналогичная ситуация имеет место в случаях производства расследования в форме дознания.

С учетом изложенного выше полагаем целесообразным внести дополнения в ряд статей УПК РФ. Так, первое предложение ч.4 ст. 213 УПК РФ предлагаем изложить в следующей редакции: «4.Следователь вручает или направляет копии постановления о прекращении уголовного дела лицу, в отношении которого прекращено уголовное преследование, потерпевшему, гражданскому истцу и гражданскому ответчику в

течение 5 суток со дня его вынесения». Соответствующие дополнения следует внести в ст. ст.221, ст.226 УПК РФ.

Предлагаем новую редакцию ч.4 ст.221 УПК РФ: «В случаях, предусмотренных пунктами 2-4 части первой, частями второй и третьей настоящей статьи, прокурор выносит соответствующее постановление. Копии постановления, вынесенного в соответствии с пунктом 2 части первой настоящей статьи, направляются лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику в течение 5 суток со дня его вынесения». И наконец, ст.226 УПК РФ дополнить частью четвертой следующего содержания: «Копии постановления о прекращении уголовного дела направляются или вручаются лицу, в отношении которого прекращено уголовное дело, и потерпевшему в течение 5 суток с момента его вынесения». Пятисуточный срок уведомления лица, имеющего право на реабилитацию, о принятом решении как правовой основы реализации рассматриваемого права объясняется необходимостью обеспечения равных возможностей для граждан в ходе его реализации, независимо от вида процессуального решения (оправдательный приговор либо постановление о прекращении уголовного преследования либо уголовного дела) и стадии судопроизводства.'Фактически пробелы в уголовно-процессуальном законе предлагаем восполнять, используя аналогию со ст. 239,312 УПКРФ.

В пп.2, 18 ч.4 ст.47 УПК РФ среди уголовно-процессуальных актов, копии которых вправе получать обвиняемый, названы постановления о привлечении его в качестве обвиняемого, о применении к нему меры пресечения, обвинительное заключение или обвинительный акт, а также копии обжалуемых решений. Однако законодатель не указывает на копию постановления о прекращении уголовного дела, что представляется неоправданным, поскольку тем самым нарушается конституционное право как на судебную защиту, так и на реабилитацию. Предлагаем в п.2 ч.4 ст. 47 УПК РФ внести изменения, указав, что обвиняемый вправе получать копию

постановления о прекращении уголовного дела. Аналогично необходимо решить вопрос и применительно к подозреваемому, поскольку п.1 ч.4 ст.46 УПК РФ не называет в числе решений, копии которых последний вправе получать, постановление о прекращении против него уголовного дела.

Специальные процессуальные сроки как гарантии права на реабилитацию предусмотрены главой 18 УПК РФ. Во-первых, согласно ч. 2 ст. 134 УПК РФ при отсутствии сведений о месте жительства наследников, близких родственников или иждивенцев умершего лица, имеющего право на реабилитацию, извещение направляется им не позднее 5 суток со дня их обращения в органы дознания, органы предварительного следствия и суд.

Во-вторых, в ч.4 ст. 135 и в ч.З ст. 136 УПК РФ предусмотрен срок продолжительностью 30 суток. В течение данного срока, исчисляемого со дня поступления требования о возмещении имущественного вреда, судья, прокурор, следователь или дознаватель определяют его размер и, с учетом уровня инфляции, выносят постановление о производстве выплат в возмещение этого вреда. Применительно к требованиям о возмещении имущественного вреда месячный срок представляется оправданным, так как необходимо произвести соответствующий расчет. Для этого следует истребовать прекращенное дело, изучить истребованные документы, отражающие причинение вреда, подлежащего возмещению, либо получить их от лица, имеющего право на реабилитацию, наконец, вынести постановление.

Но когда речь идет о возмещении морального вреда в формах, предусмотренных ч.З ст. 136 УПК РФ, 30-суточный срок выполнения государством в лице конкретных его органов данной обязанности вызывает удивление. Вряд ли установление столь продолжительного срока можно объяснить какими-либо разумными причинами. Чем раньше соответствующее опровержение станет достоянием общественности, тем меньше будут и нравственные страдания лица, необоснованно подвергнутого уголовному преследованию, и более

эффективным восстановление в трудовых, пенсионных и иных правах. Полагаем необходимым сократить наполовину предусмотренный ч.З ст. 136 УПК РФ срок, установив его продолжительностью 14 суток, как это имеет место в ч. 4 ст. 136 УПК РФ. Согласно ч.4 ст. 136 УПК РФ, при наличии соответствующего требования, суд, прокурор, следователь, дознаватель обязаны в срок не позднее 14 суток направить письменное сообщение о принятых решениях, оправдывающих гражданина, по месту его работы, учебы или месту жительства.

В работе дается оценка иных процессуальных сроков,
обеспечивающих реализацию рассматриваемых

конституционных прав.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию защиты конституционных прав и свобод личности процессуальными сроками.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Корепанова Т.Л. Процессуальные сроки как гарантия
защиты прав и свобод личности: -Лекция. Домодедово,
2000.31с.

2.             Корепанова Т.Л. Виды процессуальных сроков. Особенности
их   правового   регулирования   в   российском   уголовно-
процессуальном   законодательстве:   Лекция.   Домодедово,
2000.19с.

3. Корепанова Т.Л. Процессуальные сроки как гарантия
зашиты прав и свобод подозреваемого // Вестн. Удм. ун-та.
Ижевск, 2001. Сер. Правоведение. С.59-64.

4. Корепанова Т.Л. Защита прав и свобод личности - основная
задача уголовного судопроизводства: Лекция. Домодедово,
2001.26 с.

Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в

фонде РБД:

Морозова Ольга Витальевна

Взаимодействие подразделений дознания Федеральной таможенной службы с иными

подразделениями органов и

правоохранительными органами Российской

Федерации автореф. дис. на соиск. учен. степ.

канд. юрид. наук

Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. юрид. наук

Специальность 12.00.09

Москва - 2004

РБД, 2006 (электронный текст)

Ведущая организация: Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации

Защита состоится «28» декабря 2004 года в «^ » часов на заседании диссертационного совета К 310.001.01 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской обл., Комсомольский проспект, д. 4, ауд. 233 (зал заседаний Ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного

учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная

академия».

Автореферат разослан «26» ноября 2004 года

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход от жесткой централизованной модели управления к свободным рыночным отношениям, происходящий в нашей стране, существенно изменил экономическую, социальную и правовую системы российского общества. Результаты анализа криминогенной ситуации, сложившейся на территории Российской Федерации в последние годы, свидетельствуют о том, что бурное развитие внешнеэкономических связей способствует не только интеграции России в мировое финансовое, экономическое и правовое пространство, но и предопределяет устойчивую тенденцию роста преступности экономической направленности, включая и таможенные преступления.

Таможенные органы в системе правоохранительных органов Российской Федерации занимают особое место ввиду того, что их деятельность тесно связана как с внутренней, так и с внешней политикой государства и осуществляется путем реализации экономической и правоохранительной функций.

Решить проблемы выявления, предупреждения, пресечения, расследования и раскрытия преступлений, совершаемых в сфере внешнеэкономической деятельности, можно при условии комплексного использования возможностей различных подразделений Федеральной таможенной службы Российской Федерации (ФТС России) и тесного сотрудничества с иными правоохранительными ведомствами Российской Федерации.

Следует отметить, что исследований такого специфического вопроса, как взаимодействие подразделений дознания ФТС России с иными подразделениями таможенных органов и правоохранительными ведомствами Российской Федерации, не проводилось. Этим и определяется актуальность и научная значимость избранной темы исследования.

НАЦИОНАЛЬНА! БИБЛИОТЕКА

Степень разработанности проблемы. Отдельные вопросы взаимодействия подразделений дознания таможенных органов на диссертационном и монографическом уровнях разрабатывались такими авторами, как Ф.Ю. Бердичевский, А.И. Быстрыкин, О.А. Васенин, А.К. Гаврилов, Н.Н.Гапанович, Е.Л.Гаркуша, И.Ф. Герасимов, И.М.Гуткин, СП. Ефимичев, В.Н. Игошин, Е.К. Кагин, СЕ. Квасница, Г.А. Кокурин, Е.Ф. Коновалов, Ю.Г. Корухов, СП. Кравец, И.Ф. Крылов, A.M. Ларин, И.И. Мартирович, A.M. Подопрелов, А.П. Рыжаков, СВ. Слинько, В.Ф. Статкус, Р.С Тараборин, Р.Ю. Улимаев, И.А. Цоколов, А.Ю. Чайка, А.А. Чувилев, Н.П. Яблоков, Н.А. Якубович, Г.М Ясинский, и другими. Важное значение для проблем разработки исследования имеют фундаментальные труды Т.В. Аверьяновой, В.В. Алешина, А.Н. Балашова, Р.С Белкина, СЕ. Вицина, А.Ф. Волынского, В.А. Долговой, В.А. Жбанкова, Г.Г. Зуйкова, А.Ф. Козыкина, Ю.Г. Корухова, A.M. Ларина, Г.М. Миньковского, В.А. Михайлова, А.А. Чувилева, В.Е. Чугунова, А.А. Эйсмана и других ученых.

Объектом исследования является процессуальная деятельность таможенных органов как органов дознания в сфере борьбы с преступностью и их практика взаимодействия с иными подразделениями таможенных органов и правоохранительными органами Российской Федерации.

Предмет исследования составляет система закономерностей, возникающих при осуществлении взаимодействия органов дознания ФТС России с иными подразделениями таможенных органов и правоохранительными ведомствами Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение, анализ и обобщение проблем теории и практики взаимодействия подразделений дознания ФТС России с иными подразделениями таможенных органов и правоохранительными ведомствами Российской Федерации, разработка на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию его организации и правового регулирования с учетом

полномочий, которыми наделяет законодательство таможенные органы как органы дознания.

Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих взаимосвязанных задач:

- анализа законодательных и подзаконных актов, регламентирующих
деятельность таможенных органов, в том числе и как органов дознания;

- анализа законодательных и подзаконных актов, регламентирующих
деятельность иных правоохранительных органов, выступающих субъектами
взаимодействия;

- изучения уголовных дел, материалов об отказе в возбуждении уголовных
дел с целью выявления положительного опыта взаимодействия субъектов;
интервьюирования сотрудников таможенных и иных правоохранительных
органов;

- изучения литературных источников по исследуемой проблеме;

- анализа состояния взаимодействия органов дознания ФТС России с
другими подразделениями таможенных органов;

- анализа состояния взаимодействия органов дознания ФТС России с иными
правоохранительными органами Российской Федерации;

анализа тактических особенностей взаимодействия подразделений дознания таможенных органов с иными субъектами при рассмотрении материалов с признаками преступлений, совершенных в сфере таможенного дела, в ходе производства дознания и неотложных следственных действий по уголовным делам, а также при направлении уголовного дела прокурору для определения подследственности;

-     разработки    предложений    и    рекомендаций    по    совершенствованию
правового,      организационного     и      научно-методического      механизмов
обеспечения     взаимодействия   органов дознания   ФТС   России   с   иными
подразделениями   таможенных органов   и другими   правоохранительными
органами Российской Федерации при рассмотрении материалов с признаками
преступлений, совершенных в сфере внешнеэкономической деятельности,

при производстве дознания или неотложных следственных действий по уголовным делам либо после направления уголовного дела прокурору.

Методологическую основу исследования составляют

основополагающие категории материалистической диалектики. В качестве частных методов научного исследования использовались сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический и формально-логический методы, методы математической статистики и другие.

При подготовке диссертации специальную теоретическую базу составили соответствующие ее предмету положения Конституции РФ, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, подзаконные акты, а также международно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере уголовного судопроизводства.

Эмпирическую базу, обусловливающую достоверность исследования, составляют:

-   результаты   изучения   практики   деятельности   подразделений   дознания
таможенных органов,     которыми    располагает Управление    таможенных
расследований и дознания    ФТС России, в исторической ретроспективе с

1999 г.;

- статистические данные ФТС России по уголовным делам и делам об
административных правонарушениях;

-    результаты   изучения    138   уголовных дел   и   материалов   с   признаками
преступлений,   а   также   материалы   интервьюирования    156   сотрудников
таможенных   органов   и   иных   правоохранительных   органов   Российской
Федерации;

отчетные, аналитические и справочные материалы Управления таможенных расследований и дознания ФТС России за период с 1999 по сентябрь 2004 г.;

- личный опыт практической работы автора исследования в Управлении
таможенных расследований и дознания ФТС России с 1999 г.

Научная новизна диссертации определяется как постановкой проблемы, так и комплексным подходом к ее решению. До настоящего времени вопросы взаимодействия подразделений дознания таможенных органов с иными подразделениями ФТС России и правоохранительными ведомствами Российской Федерации с криминалистической точки зрения не исследовались. Диссертация является одним из первых исследований по указанной тематике, выполненным после введения в действие Уголовно-процессуального кодекса (УПК) и Таможенного кодекса (ТК) Российской Федерации и внесения изменений и дополнений в главу 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), что значительно расширило систему знаний в этой области.

Теоретическое значение работы. Разработанные в исследовании положения обобщают и расширяют комплекс знаний о деятельности таможенных органов как органов дознания в условиях действия новых УПК РФ, ТК РФ, КоАП РФ и развивают представление о содержании и особенностях тактики внутриведомственного и межведомственного взаимодействия подразделений дознания таможенных органов.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем научные положения могут быть использованы:

- при разработке научных рекомендаций по вопросам взаимодействия
органов дознания ФТС России с другими подразделениями таможенных
органов и правоохранительными органами Российской Федерации;

- в практической деятельности подразделений дознания таможенных
органов;

- при разработке спецкурсов по аналогичным проблемам;

- в процессе преподавания юридических дисциплин в высших и
средних образовательных учреждениях РФ.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Концептуальная модель правового и криминалистического обеспечения взаимодействия подразделений дознания таможенных органов с

иными подразделениями ФТС России и правоохранительными ведомствами Российской Федерации при рассмотрении материалов с признаками преступлений, совершенных в сфере внешнеэкономической деятельности, в ходе производства дознания или неотложных следственных действий, а также при направлении уголовного дела прокурору, включающая:

- специфику внешнеторговой деятельности и составов таможенных
преступлений при организации взаимодействия;

- характеристику и анализ процессуальных и непроцессуальных форм
организации межведомственного и внутриведомственного взаимодействия;

- особенности тактики использования криминалистически значимой
информации при организации взаимодействия.

2. Предложения по совершенствованию законодательной регламентации организации взаимодействия, касающиеся:

- возможностей инициирования создания начальником органа дознания
следственной группы (ч. 2 ст. 163 УПК РФ);

- создания рабочей группы из представителей правоохранительных
ведомств Российской Федерации с целью разработки межведомственной
инструкции, определяющей порядок формирования и работы
межведомственных следственных (следственно-оперативных) групп;

- внесения в ст. 179 УПК РФ дополнения следующего содержания: «В
случаях, не терпящих отлагательства, освидетельствование может быть
произведено до возбуждения уголовного дела»;

- внесения в ст. 195 УПК РФ дополнения следующего содержания: «В
случаях, не терпящих отлагательства, судебная экспертиза может быть
назначена до возбуждения уголовного дела»;

- внесения соответствующих изменений в ст. 453 УПК РФ с целью
наделения дознавателя полномочиями по внесению международных запросов
об оказании правовой помощи по уголовным делам в иностранные
государства;

- введения альтернативной подследственности по ст. 194 УК РФ;

- отнесения наиболее опасных противоправных деяний, направленных
на уклонение от уплаты таможенных платежей (ст. 194 УК РФ) и совершение
«коммерческой» контрабанды (ч. 1 ст. 188 УК РФ), к категории тяжких или
особо тяжких преступлений с установлением за их совершение
соответствующих санкций;

- предоставления таможенным органам права производства дознания
по ч. 1 и 2 ст. 327 УК РФ.

Достоверность результатов исследования подтверждается обоснованным использованием исходных посылок и данных, анализом норм международного, уголовно-процессуального, уголовного, административного и таможенного законодательств, положений криминалистики. Полученные научные результаты проверены на практике при осуществлении подразделениями дознания таможенных органов их процессуальных функций и подтверждены статистическими данными, имеющимися в Управлении таможенных расследований и дознания (УТРД) ФТС России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации, полученные в результате проведенного исследования, отражены в трех статьях, подготовленных и опубликованных автором, и внедрены в учебный процесс Российской таможенной академии и Академии Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Кроме того, результаты теоретических исследований обсуждались на совещаниях в отделе организации дознания УТРД и получили положительную оценку, а также применялись при формировании ряда документов ФТС России.

Отдельные положения диссертации апробированы при чтении соискателем лекций на юридическом факультете Российской таможенной академии.

Структура работы определяется логикой исследования, его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

10 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены его объект и предмет, сформулированы цели и задачи, методологические основы и методы проведения исследования, а также теоретическая и практическая значимость полученных результатов.

Первая глава «Понятие и сущность взаимодействия подразделений дознания с иными подразделениями Федеральной таможенной службы и правоохранительными органами Российской Федерации, его правовые основы» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Понятие взаимодействия и его сущность» приводится анализ понятия взаимодействия как специфической философской категории.

Отмечается, что взаимодействие - это процесс, происходящий, по меньшей мере, между двумя системами в некоторый определенный промежуток времени, когда изменение их состояния происходит не просто согласованно, а взаимообусловленно.

Раскрывая понятие взаимодействия, автор разграничивает его с философскими категориями - координация, сосуществование и развитие.

Вместе с тем, взаимодействие как объект исследования может характеризоваться, с одной стороны, с позиций управления деятельностью правоохранительных органов в целом, а с другой - его отдельных субъектов.

При этом следует подчеркнуть, что государственное управление представляет собой целенаправленное организующее и регулирующее воздействие на общественные процессы.

С точки зрения различных субъектов раскрытия, расследования и предупреждения преступлений, под взаимодействием понимается основанная на законе и согласованная по всем принципиальным условиям совместная

деятельность следователей, оперативных работников и других лиц по решению поставленных задач.

Проведенное исследование показало, что необходимость организации взаимодействия субъектов правоохранительной деятельности обусловлена потребностями практической деятельности по борьбе с преступностью, в частности, наличием таких факторов, как: множественность государственных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по рассмотрению заявлений и сообщений о преступлениях и расследованию уголовных дел; общность целей и задач, решаемых при этом указанными должностными лицами и государственными органами; значительное количество субъектов, полномочных возбуждать и расследовать уголовные дела; ограниченность сроков производства расследования, установленных УПК РФ; единство управляющих воздействий со стороны субъектов взаимодействия; объективная невозможность органов следствия и дознания собственными силами и средствами без надлежащей помощи других субъектов выполнить необходимый объем работы по разрешению задач в борьбе с преступностью и т.д.

Во втором параграфе «Принципы и формы взаимодействия в процессе расследования преступлений на уровне следователя и органа дознания» отмечается, что система взаимодействия правоохранительных органов базируется на основополагающих правовых принципах, закрепленных в Конституции Российской Федерации, в федеральных законах, подзаконных актах и международных договорах.

Необходимость контактов между субъектами взаимодействия обусловлена общностью объекта воздействия, единством целей, различием или недостаточностью имеющихся у них сил, средств, методов и автономностью выполняемых функций. В то же время они основаны на концептуальных исходных положениях, определяющих отношение субъектов к совместной деятельности: соответствии требованиям законности; поддержании атмосферы сотрудничества и обоюдной помощи;

непрерывности сотрудничества; согласованности деятельности субъектов взаимодействия при планировании следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий; четком разграничении компетенции субъектов совместной деятельности, учете и оценке работы по конечным результатам; ответственности следователя за своевременное и качественное расследование преступления; самостоятельности оперативных работников в выборе средств и методов оперативно-розыскной деятельности; согласованном комплексном использовании сил и средств; обеспечении безопасности и защите информации от утечки.

Важное значение в процессе расследования уголовных дел имеет анализ форм взаимодействия. В сфере отношений между органами предварительного следствия и дознания различают две формы взаимодействия - межведомственную и внутриведомственную.

К межведомственной форме относится взаимодействие, которое осуществляется между следователем одного правоохранительного ведомства и следователем, дознавателем или оперативным работником другого правоохранительного ведомства. Внутриведомственное взаимодействие организуется между субъектами, входящими в одну систему.

В процессуальном смысле между названными формами взаимодействия не существует значительных различий, так как деятельность сторон в обоих случаях регламентируется одними и теми же нормами уголовно-процессуального законодательства.

Применительно к взаимодействию, при котором органы дознания выступают в качестве субъектов этой деятельности, можно выделить следующие формы совместной деятельности: взаимный обмен информацией между субъектами взаимодействия; обнаружение органом дознания по горячим следам преступления, начало производства дознания или неотложных следственных действий по нему; направление уголовного дела прокурору (с обвинительным актом либо без него); содействие следователю, прокурору в проведении отдельных процессуальных действий; выполнение

письменных поручений и требований следователя, прокурора; составление планов расследования и оперативно-розыскных мероприятий; участие в работе следственной (следственно-оперативной) группы и т.д.

В третьем параграфе «Направления, особенности и уровни взаимодействия подразделений дознания с иными подразделениями ФТС России и правоохранительными органами Российской Федерации» дается характеристика процессуальных и непроцессуальных (организационных, организационно-тактических) форм взаимодействия.

К процессуальным формам относятся: выполнение органом дознания следственных действий по поручению следователя, прокурора; направление органом дознания отдельного поручения с целью производства следственных действий или оперативно-розыскных мероприятий; направление органом дознания уголовного дела прокурору для определения подследственности либо для утверждения обвинительного акта; участие в деятельности следственной (следственно-оперативной) группы.

К непроцессуальным (организационным или организационно-
тактическим) формам относятся: совместное или согласованное
планирование субъектами взаимодействия оперативно-розыскных

мероприятий и иных следственных действий; взаимный обмен информацией между субъектами взаимодействия, представляющей следственный и оперативно-розыскной интерес для решения совместных задач; совместное межведомственное обслуживание и оценка результатов следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий по расследуемому преступлению и принятие совместных решений по результатам проведенного обсуждения.

Кроме того, в результате проведенного анализа автор приходит к выводу о необходимости выделения третьей формы - оперативное сопровождение, которая характерна лишь для осуществления взаимодействия между подразделениями дознания и оперативными (оперативно-розыскными) подразделениями. Указывается, что данная форма

взаимодействия может осуществляться как в ходе доследственной проверки, когда оперативным работником собираются и проверяются материалы, которые в дальнейшем могут служить поводами и основаниями к возбуждению уголовного дела (реализация материалов), так и в ходе расследования уголовного дела (при возникновении необходимости привлечения оперативных работников к расследованию).

Таким образом, в зависимости от ситуации оперативное сопровождение при одних условиях может рассматриваться как процессуальная, при других - как непроцессуальная (организационная, организационно-тактическая) форма взаимодействия.

В четвертом параграфе «Правовые основы взаимодействия» анализируются законы и подзаконные акты, регламентирующие организацию внутриведомственного и межведомственного взаимодействия подразделений дознания таможенных органов Российской Федерации с иными субъектами.

Вторая глава «Организация и содержание взаимодействия подразделении дознания при осугцествлении ими функций по производству дознания с иными подразделениями таможенных органов» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Особенности процессуальной деятельности органов дознания Федеральной таможенной службы Российской Федерации» изложены общие вопросы производства неотложных следственных действий и дознания по уголовным делам, а также процессуальные полномочия таможенных органов как органов дознания.

Второй параграф «Организация и содержание взаимодействия подразделений дознания с иными подразделениями таможенных органов» посвящен рассмотрению конкретных внутриведомственных форм совместной деятельности подразделений дознания с оперативно-розыскными подразделениями, подразделениями административных расследований и экспертно-криминалистическими подразделениями, подразделениями

таможенного оформления и таможенного контроля, а также с иными подразделениями экономических блоков таможенных органов.

Анализ практики взаимодействия подразделений дознания свидетельствует, что оно может проводиться на двух уровнях:

1) при собирании и доследственной проверке оперативным работником
материалов, которые в дальнейшем могут служить поводами и основаниями
к возбуждению уголовного дела (реализация материалов);

2) при непосредственном сотрудничестве в ходе расследования
уголовного дела.

Автор отмечает, что в первом случае формирование материалов оперативных проверок в подразделениях, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, происходит за счет таких источников, как: заявление и сообщение о преступлении; анонимное сообщение; непосредственное обнаружение оперативным работником признаков преступления в процессе своей служебной деятельности.

Особенностью второй формы является использование результатов оперативно-розыскных мероприятий как для подготовки и проведения следственных действий, так и при доказывании по уголовным делам.

При анализе взаимодействия органов дознания с подразделениями таможенного оформления и таможенного контроля и рядом подразделений экономического блока таможенного органа установлено, что именно в данных подразделениях содержится значительное количество материалов с признаками преступлений, однако на практике таможенные правонарушения и преступления не выявляются по причинам:

- отсутствия юридических знаний у работников экономических
подразделений таможенных органов;

- неспособности руководителей таможенных органов противостоять
противодействию тех или иных лиц;

- значительной степени коррумпированности сотрудников указанных
по др азделений.

Анализ взаимодействия между лицами, осуществляющими административное производство по делу об административном правонарушении, и дознавателями, производящими расследование по этому же факту правонарушения, показывает, что по поручению начальника таможенного органа либо его заместителя уголовное дело и дело об административном правонарушении могут приниматься к производству сотрудником отдела дознания, который одновременно с расследованием уголовного дела или производством неотложных следственных действий осуществляет административное производство по делу об административном правонарушении. Такая ситуация создает дополнительные преимущества для расследования уголовного дела, поскольку одни и те же предметы могут обладать признаками вещественных доказательств как по уголовному делу (ст. 74 УПК РФ), так и по делу об административном правонарушении (ст. 26.6 КоАП РФ); обстоятельства, подлежащие доказыванию по уголовному делу и делу об административном правонарушении, в основном совпадают (ст. 73 УПК РФ и ст. 26.1 КоАП РФ); одни и те же лица являются свидетелями как по уголовному делу, так и по делу об административном правонарушении (ст. 56 УПК РФ и ст. 25.6 КоАП РФ).

Основную нагрузку по обеспечению применения технико-криминалистических средств и методов в ходе производства дознания и неотложных следственных действий по уголовным делам в таможенных органах несут экспертно-криминалистические подразделения.

В исследовании отмечается, что в таможенной системе в настоящее время функционируют 8 экспертно-криминалистических подразделений, включая отдел криминалистики УТРД ФТС России, общей численностью 26 сотрудников. Такого количества явно недостаточно для оказания действенной помощи дознавателям как на этапе, предшествующем возбуждению уголовного дела, так и в ходе производства неотложных следственных действий и дознания по уголовным делам.

В процессе проведенного исследования выявлен ряд проблем, возникающих при взаимодействии между экспертно-криминалистическими подразделениями и подразделениями дознания, в частности:

- в отделах криминалистики не сформированы коллекции образцов товаров, необходимые для проведения сравнительного анализа в ходе осуществления таможенных процедур, проведения оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных действий по уголовным делам;

в криминалистических подразделениях таможенных органов отсутствуют специалисты с экономическим образованием;

криминалистические подразделения таможенных органов не располагают необходимым для проведения экспертизы оборудованием и справочно-методической литературой;

В этой связи дознаватели вынуждены назначать ряд экспертиз в сторонних экспертных учреждениях иных ведомств (Министерстве внутренних дел Российской Федерации, Министерстве юстиции Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, государственных экспертных учреждениях, коммерческих организациях), затрачивая значительные суммы.

С целью устранения указанных недостатков рекомендуется воссоздать отделы криминалистики в системе таможенных органов и повысить уровень технико-криминалистической подготовки дознавателей таможенных органов.

В третьем параграфе «Роль ведомственного контроля за исполнением решений при осуществлении таможенными органами Российской Федерации полномочий органов дознания» отмечается, что данный контроль решает частную задачу и нацелен на деятельность таможенных органов по рассмотрению материалов с признаками преступлений, отнесенных к компетенции таможенных органов, и производства неотложных следственных действий и дознания по уголовным делам.

Субъектами ведомственного контроля выступают: ФТС России в лице своего функционального подразделения - УТРД - и таможенные органы, имеющие в своей структуре подразделения, полномочные рассматривать материалы с признаками преступлений и производить неотложные следственные действия и дознание по уголовным делам.

Ведомственный контроль осуществляется в целях проверки соблюдения таможенными органами как органами дознания законодательства Российской Федерации. К контрольным мероприятиям, проводимым УТРД ФТС РФ, относятся: плановые (внеплановые) тематические проверки; ежедневный контроль за деятельностью нижестоящих таможенных органов при рассмотрении материалов с признаками преступлений и за осуществлением ими функций по производству дознания и неотложных следственных действий по уголовным делам, относящимся к компетенции таможенных органов; запрос из региональных таможенных органов материалов и уголовных дел с целью проверки законности и обоснованности принятия по ним процессуальных решений; проверки исполнения таможенными органами Российской Федерации международных запросов об оказании правовой помощи по уголовным делам и ведения аналитической работы.

Автор указывает, что действующая в УТРД система контроля не позволяет полностью контролировать работу таможенного органа как органа дознания и не дает реальной картины криминогенной обстановки по таможенным преступлениям, а лишь позволяет контролировать деятельность части этого органа - подразделения, непосредственно отвечающего за проведение дознания. В связи с этим предлагаются конкретные рекомендации по совершенствованию внутриведомственного контроля.

Глава третья «Взаимодействие подразделений дознания ФТС России при осуществлении ими функций по производству дознания с правоохранительными органами Российской Федерации», состоящая из трех параграфов, посвящена анализу межведомственных форм взаимодействия

подразделений дознания таможенных органов с органами прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, а также рассмотрению вопросов участия дознавателей таможенных органов в межведомственных следственных (следственно-оперативных) группах.

В первом параграфе «Организация и содержание взаимодействия подразделений дознания ФТС России с органами прокуратуры Российской Федерации» отмечается, что органы прокуратуры представляют собой единую федеральную централизованную систему органов и учреждений, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Среди аспектов совместной деятельности таможенных органов и органов прокуратуры автор выделяет:

- уголовное преследование и надзор прокурора за процессуальной
деятельностью таможенных органов (в ходе досудебного и судебного
производства по уголовному делу);

- международное сотрудничество и поручение таможенным органам
оказания правовой помощи по уголовным делам;

-    доведение   до    сведения   таможенных   органов   информации   (в   виде
методических   и   информационных писем,   рекомендаций)   по   вопросам
предварительного     следствия,    дознания    и    производства    неотложных
следственных действий по уголовным делам;

- дача разъяснений о применении таможенными органами Российской
Федерации отдельных норм законодательства Российской Федерации;

- осуществление координации деятельности таможенных органов по борьбе
с преступностью, которая выражается в проведении совместных совещаний
по вопросам организации дознания в таможенных органах и в составлении
совместных планов по организации борьбы с преступностью в зоне
деятельности определенного таможенного органа.

В исследовании указывается, что к проблемным вопросам взаимодействия подразделений дознания таможенных органов и органов прокуратуры относятся: 1) необоснованные отказы прокуроров в даче согласия на возбуждение уголовных дел по мотивам неустановления прямого умысла в действиях лица, совершившего преступление, к моменту вынесения постановления о возбуждении уголовного дела; 2) неурегулированность процессуальных полномочий таможенных органов по вынесению постановления о возбуждении уголовного дела по самому факту обнаружения признаков преступлений, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 188 и ст. 194 УК РФ.

Второй параграф «Организация и содержание взаимодействия подразделений дознания ФТС России с органами внутренних дел Российской Федерации и органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации» посвящен рассмотрению конкретных форм совместной деятельности подразделений дознания с органами внутренних дел и органами ФСБ РФ.

Отмечается, что взаимодействие между подразделениями дознания ФТС РФ и органами МВД РФ возникает при направлении материала с признаками преступления или уголовного дела по окончании производства дознания или неотложных следственных действий прокурору для определения подследственности, а последний, в соответствии с требованиями норм ст. 151 УПК РФ, направляет его для производства предварительного следствия в органы внутренних дел.

Установлено, что после определения подследственности органы предварительного следствия, расследуя уголовные дела, поступившие из таможенных органов, отказывают последним в предоставлении информации по таким делам и игнорируют материалы и результаты административного производства, имеющие значение для расследуемого ими уголовного дела. В результате:

а) таможенный орган не владеет информацией о судьбе уголовного

дела, направленного по подследственности;

б) не обеспечивается полнота расследования ни по уголовному делу, находящемуся в производстве у следователей органов предварительного следствия, ни по административному делу, расследуемому таможенным органом;

в) нередко органы предварительного следствия и таможенные органы, дублируя работу друг друга, приходят к противоположным выводам при анализе и оценке собранных доказательств по одним и тем же противоправным деяниям.

В этой связи необходимо разработать инструкцию по организации взаимодействия между органами предварительного следствия и таможенными органами, отдельные положения которой изложены в работе.

Анализ практики взаимодействия подразделений дознания с органами ФСБ РФ показывает, что оно может проводиться в случаях, если:

после производства таможенными органами дознания или неотложных следственных действий по уголовным делам предварительное следствие может или должно производиться следователями органов ФСБ РФ (ст. 188, 189 УК РФ);

- материалы с признаками таможенных преступлений из органов ФСБ
РФ направлены в таможенные органы для принятия по ним решения по
существу;

одним из субъектов взаимодействия оформлен запрос о предоставлении информации;

- в порядке ст. 152 УПК РФ поступило отдельное поручение по
уголовному делу о производстве следственных действий или розыскных
мероприятий.

Автор указывает, что взаимодействие между рассматриваемыми субъектами носит разовый характер и осуществляется редко.

Третий параграф «Работа дознавателей ФТС России в межведомственных следственных (следственно-оперативных) группах»

посвящен рассмотрению участия дознавателей таможенных органов в следственных (следственно-оперативных) группах.

В ходе проведенного исследования установлено, что дознаватели таможенных органов в силу специфичности таможенных преступлений включаются в состав межведомственных следственных (следственно-оперативных) групп в случаях, если:

- после производства неотложных следственных действий и не позднее
10 суток со дня возбуждения уголовного дела последнее из таможенного
органа направлено прокурору (в соответствии с п. 3 ст. 149 УПК РФ);

- в предусмотренный законом срок (20 суток плюс продление прокурором
еще на 10 суток) лицо, производящее дознание, по объективным причинам
не смогло собрать достаточно доказательств для составления обвинительного
акта, и уголовное дело было направлено прокурору (ст. 151 и 223 УПК РФ);

- в процессе досудебного производства по уголовному делу прокурор изъял
уголовное дело из органа дознания (ст. 37 и 149 УПК РФ);

- прокурор использовал свое процессуальное право лично производить
отдельные следственные действия (п. 3 ст.37 УПК РФ).

Учитывая, что в настоящее время в системе правоохранительных органов не разработана межведомственная инструкция, определяющая порядок формирования и работы межведомственных следственных (следственно-оперативных) групп, вопрос участия в них дознавателей ни одним нормативным актом не регулируется. В связи с этим предложено:

1) внести в ч. 2 ст. 163 УПК РФ законодательное предложение о
наделении начальника органа дознания правом инициирования создания
следственной (следственно-оперативной) группы;

2) создать рабочую группу из представителей различных
правоохранительных органов для разработки соответствующей
межведомственной инструкции.

В заключении изложены выводы, перечислены основные научные и практические результаты, полученные в результате исследования.

Основные научные положения диссертации изложены в следующих работах:

Морозова О.В. Становление института дознания в таможенной системе России // Теория и методология таможенного дела: Сб. науч. тр. - Ч. 2. - М.: РИОРТА, 2001.-1,2п.л.

Морозова О.В. Философская категория - исходный этап формирования принципа взаимодействия в праве // Поиск: -Сб. ст. по проблемам правоохранительной деятельности. Вып. 3. -М.: РИО РТА, 2004-0,3 п.л.

Морозова О.В. Взаимодействие подразделений дознания и оперативно-розыскных подразделений таможенных органов // Актуальные вопросы правового обеспечения государственной безопасности в современных условиях: Сб. науч. ст. преподавателей, адъюнктов и соискателей. Вып. 10. -М.: Академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации, 2004. - 1,3 п.л. (депонировано).